法治思维方式的确立与依法治国的全面推进

张森年 张光紫

（上海政法学院，上海201701）

法治思维方式的确立与依法治国的全面推进

张森年 张光紫

（上海政法学院，上海201701）

确立法治思维方式是全面推进依法治国的根本要求。法治思维方式的第一要义是程序思维，其核心是宪法思维。确立法治思维方式，针对的是全体社会成员，而对于领导干部来说，则尤为重要和紧迫。当前，部分领导干部存在着学法动力不足、尊法观念不强、守法自觉不够、用法能力不高的现象，这极大地影响了他们法治思维方式的确立，进而影响了依法治国的全面推进。因此，学习法律知识，投身法治实践；注重法治考核,强化社会监督；建设法治文化，营造法治环境，是提高干部法律素养，确立法治思维的现实路径。

法治思维方式依法治国程序思维宪法思维现实途径

全面推进依法治国是我们在“全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水期”的历史关键时期，“解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解决和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求”。①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第43页。

全面推进依法治国，依法治国主体的法治意识的强弱则具有决定意义，它规约着“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这一依法治国基础的构筑牢度。习近平总书记提出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”②习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第142页。当全民尤其是领导干部，都能形成强烈的法治意识，养成崇尚法治的科学精神，并且将这种意识和精神内化为法治思维方式，社会主义法治中国的美好愿景方能灿烂呈现。

一、法治思维方式理论向度之研究

思维方式是指在人类社会发展的一定阶段上，思维主体按照自身的特定需要与目的，运用思维工具去接受、反映、理解、加工客体对象或客体信息的思维活动的样式或模式，本质上是反映思维主体、思维对象、思维工具三者关系的一种稳定的、定型化的思维结构。①高晨阳：《中国传统思维方式研究》，科学出版社2012年版，第1页。

思维方式的基本结构由思维能力和思维关系所组成。②思维能力主要指思维主体、思维客体和思维工具这些思维活动诸要素相互作用形成的一种功能。思维关系包括四个方面：第一，以占统治地位的范畴、概念为中心的范畴、概念的联系方式；第二，以占主导地位的方法为基础形成的思维方法的特定结合；第三，在一定世界观统摄下的社会意识形态关系；第四，从属于一定社会共同体的一般价值准则的主体间价值观念关系。思维方式在内容上包括认知结构、价值结构和思维方法结构三个组成部分。

从理论向度，即通过对思维方式的基本结构和基本内容的剖析，有助于我们更科学地选择确立新的思维方式的一般路径。

（一）法治思维方式的内涵与特征

何谓法治思维？迄今学界没有统一的定论。诸多学者从不同的视角对其进行了解读和定义。其中，从过程和思维模式或思维方式的视角加以解读的较多。

1.对法治思维方式的内涵解读

（1）从过程的视角进行解读

法治思维是指按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程。③罗志坚、万高峰：《领导干部运用法治思维和法治方式能力》，《理论学习》2012年第5期。它是指在法治理念的指引下，运用法律规范、法律原则和法律逻辑，对所遇到的问题进行综合分析、推理判断和形成决定的思维方式与推理过程。④伍贤华：《论领导干部的法治思维》，《理论广角》2013年第20期，第153页。它是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。⑤陈银利：《浅谈对领导干部提高法治思维和法治方式能力的理解》，《法治与社会》2013年第2期。它是思想认识活动与过程。⑥傅思明：《论领导干部运用法治思维和法治方式的能力》，《哈尔滨市委党校学报》2015年第1期。它主要体现为对客观现实进行法律关系判断和推理的过程。⑦金磊：《领导干部如何运用法治思维深化改革、推动发展》，《今日中国论坛》2013年第19期，第67页。

姜明安从过程的视角解读法治思维。他指出，所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。⑧姜明安：《再论法治、法治思维与法律手段》，《湖南社会科学》2012年第4期。

（2）从思维模式的视角进行解读

法治思维是由道、学、术为架构，即原理与知识和方法三种思维相结合的一种综合性思维方式。⑨刘平：《法治与法治思维》，世纪出版集团上海人民出版社2013年版，第167-168页。它是在坚持法治理念的前提下，与道德思维、政治思维、经济思维、行政思维等其他思维不同的一种思维模式。⑩蒋传光：《法治思维与社会管理创新的路径》，《东方法学》2012年第5期。它是“特定主体以法治理念为基础，运用法律规范、原则、精神对相关问题进行分析、判断、综合、推理以致形成结论，作出决定的思维模式”。⑪⑪戴芳：《论领导干部法治思维能力的培养》，《科学社会主义》2013年第5期。它是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。⑫⑫董节英：《法治思维从哪里来》，《学习时报》2012年12月11日第3版；尚丽：《领导干部法治思维构成要素及培育探究》，《兵团党校学报》2014年第1期；马廉颇：《法治思维的历史发展与启迪》，《岭南学刊》2015年第1期。它是指人们以崇尚法律之治为核心形成的思想观念和思维方式，⑬⑬任红杰：《法治思维与人治思维的五大冲突》，《中国党政干部论坛》2013年第7期。是一种具有社会性和整体性的思维模式。⑭⑭陈辰：《法律思维与法治思维的区别与联系》，《枣庄学院学报》2014年第2期。法治思维是以规则为中心，合法性判断为优先，限制权力、保障权利，坚持正当程序的思维方式，⑮⑮于浩：《当代中国语境下的法治思维》，《北方法学》2014年第3期。基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题。⑯⑯汪永清：《法治思维及其养成》，《求是》2014年第12期。

（3）以法治理念的标准进行解读

法治思维是“是一种思维模式，思维逻辑，基础是法治理念”。①卓泽渊：《领导干部运用法治思维和法治方式能力的养成》讲座，转引自金磊：《领导干部如何运用法治思维深化改革、推动发展》，《今日中国论坛》2013年第19期。法治思维是根植于法治理念基础之上……的思维方法或者过程。②郑齐猛：《论法治思维》，《公民与法》2013年第2期。法治思维是“人类符合法治的精神、原则、理念、逻辑和要求的思维习惯和程式”。③韩森晖：《论法治思维》，《行政法学研究》2013年第3期。法治思维是指人们在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑，对所遇到的问题进行综合分析、推理判断和形成决定的思想活动过程。④韦文坷：《领导干部要善用法治思维和法治方式治国理政》，《专题研究》2013年第11期；刘锐：《领导干部应当具备的法治思维》，《行政管理改革》2014年第1期，第22页。所谓“法治思维”，就是要在世界观、方法论的层次上真正地崇尚宪法和法律的权威……考虑这些行为的“合法性前提”。⑤莫纪宏：《法治思维和法治方式的核心是“依宪治国”》，《精读十八大》2013年第3期。

（4）从法治理念与过程的综合视角进行解读

法治思维，是指公权力行使者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。⑥杨晖：《树立法治思维促进科学发展》，《中共石家庄市委党校学报》2013年第6期。它是指人们以法治理念为指导……的思维过程……逻辑推理过程。⑦李正斌：《法治思维和法治方式》，《北京人大》2013年第5期。它是在法治理念的基础上……的思想认识活动与过程。⑧程晋意：《法治、法治思维和法治方式及运用》，《公民导刊》2014年第1期。它是“执政者在法治理念的基础上……的思想认识活动与过程”。⑨姜明安：《法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则》，《人民论坛》2012年第14期。它是符合法治精神与法律逻辑的思维……还表现为按照法治精神的指引进行思维。⑩宋绍云：《正确认识法治思维和法治方式》，《经营管理者》2014年第33期。法治思维强调的是一种法治理念。⑪⑪田冰：《人民法院要善于运用法治思维和法治方式为经济健康发展保驾护航》，《法治论坛》2014年第9期。

（5）从立场的视角进行解读

法治思维“在本质上区别于人治思维和权力思维”。⑫⑫袁曙宏：《全面推进依法治国——十八大报告辅导读本》，人民出版社2012年版，第221页。法治思维是传统人治向现代法治转变的一种新理念。同时，法治思维也是一种方法论，是一种价值观。⑬⑬程晋意：《法治、法治思维、法治方式及其运用》，《公民导刊》2014年第1期。.

（6）从广义和狭义的视角进行解读

广义的法治思维，是与人治思维相对应的思维，是指以法治作为判断是非和处理事务标准的思维，主体应该是自然人。⑭⑭郑齐猛：《论法治思维》，《公民与法》2013年第2期。.狭义的法治思维指公共权力的掌有者在法治理念的基础上，运用法律精神、法律原则、法律逻辑和法律规范对各种社会问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。狭义的法治思维有四层含义:一是法治思维的主体是公共权力的掌有者，二是法治思维是一种价值判断，三是法治思维是一种理性思维。四是法治思维是一种逻辑思维。⑮⑮周晓燕：《提升领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力》，《大庆社会科学》2014年第4期。.

此外，还有从类型的视角对法治思维进行解读。所谓“法治思维”，是相对于人治思维而言的，它要求各级领导干部在治国理政中，应坚持法律至上，约束权力，按法定职责和程序办事，自觉接受法律监督和承担法律责任。⑯⑯王建苹：《实现中国梦要树立法治思维》，《河北企业》2013年第8期。.有从属性的视角对其进行解读。法治思维作为一种整体性、战略性的社会治理思维，是一种现代国家治理的科学理念与思路。⑰⑰蒋传光：《法治思维与社会管理创新的路径》，《东方法学》2012年第5期。.也有从现象学角度对其进行解读。它是“法治原则、法律概念、法学原理、法律方法以及一些法律技术性规定等在思维中的有约束力的表现”。⑱⑱陈金钊：《对“法治思维和法治方式”的诠释》，《国家检察官学院学报》2013年第12期。.有学者从发展的视角对其进行解读，突出其变动性。法治思维是指受法律规范和程序约束、指引的思维方式。由于在不同的历史时期，法治建设有不同的重点，因而法治思维的内容也会呈现出不同的样态。①陈金钊：《“法治思维和法治方式”的意蕴》，《法学论坛》2013年第5期。也有学者指出，法治思维，即法律思维方法，②刘静：《法治思维与社会和谐之思考》，《企业家天地》2012年第5期。对此，赞同者甚寡，有学者专门对二者的异同进行了剖析。③蒋传光：《法治思维与社会管理创新的路径》，《东方法学》2012年第5期。

2.对法治思维方式特征和构成的归纳

法治思维有四个方面的特征:受规范和程序约束、指引的思维，在现阶段主要是指限制、约束权力任意行使的思维，在价值追求上是一种趋于实现公平、正义，保护权利、自由的思维，是讲究逻辑推理、修辞论辩和解释技术的理性思维。④陈金钊：《对“法治思维与法治方式”的诠释》，《国家检察官学院学报》2013年第2期。法治思维通过四个维度来体现:即底线思维、规则思维、权利思维、契约思维。⑤殷啸虎：《法治思维内涵的四个维度》，《毛泽东邓小平理论研究》2014年第1期。法治思维是一种价值思维，它要以尊重和承认法治的功能和作用为前提；法治思维是一种形式思维，即通过一整套合理的程序设计，让参与者和观察者都能清楚地看到最终结论和判断形成的过程，从而相信正义得到了实现；法治思维是一种保守思维，即“不轻易挑战法律，而是尽量在现有的法律体系框架内寻求解决问题的方案”。⑥乔新生：《法律人就该保守一点》，《检察日报》2004年7月27日第3版。法治思维是一种新理念，法治思维是一种方法论，法治思维是一种逻辑思维。其包含主体合法、目的合法、权限合法、方式合法、程序合法、内容合法、结果合法七个相互统一的内容。⑦张渝田：《试论法治思维与法治方式》，《天府新论》2003年第1期。

法治思维的具体内涵主要表现为以下几点：以合法与否作为思考问题的出发点，以权利义务作为分析问题的逻辑，以平等作为处理问题的价值导向，以程序正义作为化解纠纷的理性考量，以规则底线作为制约权力的基本要求。其包含四方面内容并相统一:合法性思维、程序思维、权利义务思维、公平正义思维。⑧法学家、山东大学校长徐显明解读十八大报告依法治国亮点，http：//news.163.com/12/1114/16/8G9LP0JI00014JB5.html.法治思维是一种建构性的理性思维，具有合法性、民主性、程序性、限权性、透明性五个主要特征。⑨程麒台、何海锋：《法治思维的内涵辨析》，《理论观察》2014年第10期。法治思维是一种法律至上的思维，依法行权的思维，权利义务的思维，公平合理的思维，法律责任的思维，权力制约的思维。”⑩卓泽渊：《领导干部运用法治思维和法治方式能力的养成》，讲座，转引自金磊：《领导干部如何运用法治思维深化改革、推动发展》，《今日中国论坛》2013年第19期。遵循和运用“法治思维”，需要做到五个方面的合法:目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。⑪⑪姜明安：《政府官员应具备法治思维》，《人民日报》2012年3月21日第17版。。法治思维的限权从宏观上来说，是限制所有公共权力；从中观来说，是限制立法者和法官的权力；从微观来说，是保障公民的权力。这三个方面构成法治思维的整体。⑫⑫刘颖：《论法治思维》，《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2014年第11期。用四句话来说，法治思维就是“科学立法，严格执法，公正司法，自觉守法”的思维。⑬⑬于宏伟、李静：《法治信仰·法律思维》，《中国发展观察》2014年第7期。

学者们对法治思维的多维探讨和揭示，不仅有助于我们准确把握这一概念科学内涵，同时也为我们探寻确立法治思维方式的路径提供了理论指引。

（二）法治思维方式的实质与核心

1.程序思维：法治思维方式的第一要义

从某种意义上说，法治国家就是程序法国家。一切国家机关的活动都应该纳入法定程序的轨道，任何国家权力的行使都应受到程序规则的规制。“程序的完备程度可以视为法制现代化的一个根本性的标准。法治的程度，可以主要用国家和人民共同服从程序的状态作为标尺来衡量”。⑭⑭季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《中国社会科学》1993年第1期。程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。

各级领导干部要提高运用法治思维的能力，首先要提高运用程序思维的能力。要善于运用程序思维来提高凝聚共识、深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，就是要“借助程序这个形式性操作杠杆，把利益的博弈以及特殊的价值取向都转化为合乎公平正义的、以法律语言表达的权利诉求，进而通过程序的过滤装置取得关于公共选择的实质性共识”，①季卫东：《法律程序的形式性与实质性——以对程序理论的批判和批判理论的程序化为线索》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。并把程序正义和程序人道作为各种决定和行为是否妥当的担保，从而增强立法、政策制定、重大民生决策、执法和司法的正当性与权威性，有效减少社会矛盾以及社会各界的不满情绪，减少法律、政策和行政决策出台后的震荡。

2.“宪法思维”：“法治思维”方式的核心

法治思维的核心，应该是宪法思维。②李敏：《“法治思维”的核心是“宪法思维”——访中国宪法学会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授》，《中国审判新闻月刊》2012年12月。宪法思维是指人们运用对宪法本身的认识来观察问题、提出问题、分析问题和解决问题的思维方式。③邓联繁：《论宪法思维的基本特征》，《河北法学》2006年第6期。

宪法思维之所以是法治思维方式的核心，是因为这是由宪法的地位和特征决定的。在整个法律体系中，宪法是统帅，是基础和核心。宪法思维也不例外，它不仅是法律思维方式的重要组成部分，而且是最基础、最重要的法律思维。不能用法律思维掩盖宪法思维，而应把宪法思维摆到突出位置。

宪法思维的根本性还源自宪法的根本性。“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。”④斯大林：《斯大林选集》下卷，人民出版社1979年版，第409页。“宪法就是一个总章程，是根本大法。”⑤毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第735页；毛泽东：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第328页。对宪法的根本性，可从两个方面理解:一方面，宪法规定了国家和社会生活中的最根本、最重要的问题；另一方面，宪法本身在国家和社会生活中具有根本性。⑥邓联繁：《论宪法思维的基本特征》，《河北法学》2006年第6期。

韩大元认为，“宪法思维”之所以是“法治思维”的核心，是因为，首先，宪法是一个国家中社会共同体价值观的体现，是实现法治的基础，作为行使公权力的领导干部，能否尊重宪法，并认真对待宪法，直接决定了他对这个国家中社会共同体的价值观是否尊重和认可；其次，宪法是党的意志和人民利益的集合，它既体现了党的利益，也体现了人民的根本利益。作为领导干部如果不尊重宪法，甚至向宪法挑战，就意味着他既不尊重人民的利益，同时也不尊重党的利益。⑦李敏：《“法治思维”的核心是“宪法思维”——访中国宪法学会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授》，《中国审判新闻月刊》2012年12月。

二、确立法治思维方式是全面推进依法治国的根本要求

（一）法治思维：“依法治国”历史逻辑发展的必然

法治是以实践为灵魂的，任何一种思维方式的产生总是与一定的社会实践的需求相联系的。

由于我国是直接从半封建半殖民地状态下过渡到社会主义，有着几千年的封建人治传统，使得我国一方面缺乏民主法治传统，另一方面封建人治残余在社会各层面仍未根除，法治建设的任务非常艰巨。唯此，中国共产党领导中国人民进行了步履维艰的不懈探索和实践。

迄今为止，大体上经历了制定完善法律(自建国初开始，改革开放后步入发展快车道)、普及法律知识（从1986年起开始五年全民普法规划，已进行到“六五”普法规划了）、树立法治理念（从2006年起）、运用法治思维（从2010年起）等几个关键阶段。尤其是进入20世纪90年代后，我们更是抓紧了相关工作。

党的十五大明确提出把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党的基本治国方略。党的十六大将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标。党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署。党的十八大提出“加快建设社会主义法治国家”，“全面推进依法治国”，党的十八届四中全会则首次将“依法治国”作为党的中央全会议题，标志着中国开启了法治建设的新阶段。

法治建设步履的加快，既是中国共产党领导中国人民所进行的社会主义革命和建设与改革开放伟大实践的强劲推动的结果，也是我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识深化的结果，更是二者之间辩证运动的结果。伴随这一辩证过程，人们的思维方式也悄然发生变化，法治思维逐步确立。

（二）法治思维：“依法治国”理论与实践逻辑发展的必然

党的十八大以来，习近平在多个场合提出要更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，多次强调运用法治思维和法治方式治国理政的重要性。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平第一次强调“法治思维”这一概念。在2013年2月23日党的十八届中央政治局第四次集体学习时，他提出：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”①习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第145页。此后，习近平多次提到“法治思维”的问题。2015年2月2日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中，他专门就领导干部提高法治思维和依法办事能力提出四点要求：“一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求；二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为；三是要保护人民权益，这是法治的根本目的；四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”②中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第125页。他的这些论述对我们深刻理解法治思维的时代价值具有重大的理论意义和现实意义。

1.法治思维是建设社会主义法治中国的内在要求

法治（Rule of law）是指“法的统治”，即法居于国家与社会的统治地位，而不只是国家用法来治(RuIe by law)。③张文显：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第335页。法治中国是法治国家、法治政府、法治社会的有机统一，是整个国家权力（国家立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等）和其他社会共同体行使社会权力的法治化。

一般来说，法治国家主要是指确立法律统治、维护法律权威的国家，是法治政府、法治社会的基本前提和决定性因素。有学者将三者统一的法治中国的内涵和要求简要概括为“科学立法、严格执法、公正司法、自觉守法”，并对其作了简要说明。

法治中国是中国梦中的法治梦的重要内容。梦的实现，关键在人。无论是一般社会成员，还是各级领导干部，只有形成并确立法治思维，才能产生对法律的敬畏和尊崇，才能成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，进而推动社会主义法治中国的建设进程，早日实现社会主义法治中国之梦。

2.法治思维是推进国家治理现代化的内在要求

党的十八届三中全会强调，要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。这一关于“法治思维和法治方式”的论述，从价值观念和行为方式两方面为推进国家治理体系和治理能力现代化提出了明确路径。

国家治理体系现代化、国家治理能力现代化二者合称为国家治理现代化。国家治理现代化的实质就是国家制度的现代化。④夏锦文：《法治思维》，江苏人民出版社2015年版，第319页。习近平指出，全面推进依法治国，“是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面”。①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第7页。

在一个社会中，法治能否取得成功，直接依赖于社会主体是否普遍接受了与法治理念相适应的思维方式，是否能够按照这种思维方式去形成预期、采取行动、评价是非，是否肯于承认并尊重按照这种思维方式思考问题所形成的结论，尤其是在此种结论与自己的意愿、计划和利益相抵触的时候。②郑成良：《论法治理念与法律思维》，《吉林大学社会科学学报》2000年第4期。所以，树立法治思维，运用法治方式，推动国家各项工作法治化，有助于我们找到国家治理体系和治理能力现代化的正确道路，有助于最大限度凝聚共识，提升国家治理能力，实现国家治理现代化的各项目标。

3.法治思维是不断提高党的领导水平和执政水平的必然要求

办好中国的事情，关键在党，关键在提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。当前，国际国内政治经济形势发生深刻变化，党面临的执政考验、改革开放考验、外部环境考验、市场经济考验是长期的、复杂的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，对提高党的领导水平和执政水平提出了严峻挑战和崭新课题。

战胜挑战、回答课题的治本之策就是把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，让法治成为治国理政的基本方式。习近平指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。……要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”③中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第6页。他要求：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”④习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第142页。

三、党员干部法治思维现状及培养路径研究

经过30多年的法治化建设，全民尤其是各级领导干部学法守法意识不断增强，用法的水平不断提高，驾驭经济社会发展的能力不断提升，这为推进依法治国进程奠定了基础。但不可否认的是，全社会学法尊法守法用法的法治环境还没有全面形成，我国各级领导干部的法治思维模式还没有真正养成，社会治理方式一时还难以转变到法治轨道上来。

（一）当前我国领导干部法治思维方面存在的问题

当前我国领导干部在确立法治思维方面存在的问题主要体现在以下四个方面：学法动力不足，尊法观念不强，守法自觉不够，用法能力不高。

学法动力不足。有些领导干部往往专注于本职工作，或多或少地认为，只要将本职工作做好就万事大吉了（其实缺少法治思维，是很难高质量地完成本职工作的），缺乏学习法律的意识和动力；有的应景式、应付式地学，遇事翻书本，临时抱佛脚；有的忙于应酬，耽于娱乐，却辩说没有时间学法。由于法律知识这一基础松软，法治思维根本无法确立。

尊法观念不强。尊法就是对法律的崇尚和敬畏，唯法至尊。在观念中表现为法律是最高信仰，在行为中表现为法律是最高行为准则。而在现实生活中，部分领导干部崇尚法律、敬畏法律的观念还没有形成，人治思想、权大于法仍在个别领导干部脑海中根深蒂固。

守法自觉不够。实践中一些领导干部权力意识很强，习惯于把自己当“官老爷”，用人治思维处理问题，蛮横专权、独断专行；同时，缺少对法律的敬畏，甚至认为自己位高权重，在自己的权力范围内不遵守法律，也没人敢去追究，所以常常突破法律这道底线。

用法能力不高。表现在部分领导干部身上：一是不作为，二是乱作为。这在突发事件应急管理和在处理维权和维稳关系中表现尤甚。

（二）领导干部法治思维培养路径探讨

培养法治思维,主要是观念的培养。要从理念上贯彻宪法和法律至上原则,要在情感上充满对法律的敬重和敬畏。①金国坤：《提高运用法治思维的能力》，《前线》2013年第2期。没有这一主观因素，法治思维的培养只能是空谈；也只有在这一基础上，才可能有以下设计。

1.学习法律知识，投身法治实践

从构成思维方式的基本结构分析，思维方式是建立在多种要素基础之上的，其中最基本的要素是知识，它是决定思维方式科学程度和发展水平的基础成分。从认识过程来看，人们总是凭借自己的知识结构来把握客观事物的；当接触到新的外界事物时，会把新事物经过改组扩充到原有的知识结构中去。确立法治思维方式，学习和掌握基本的法律知识是基本前提。一个法律知识储备不足的人不可能形成法律思维方式。只有既了解法律、法规在某个问题上的具体规定，又了解法律的原理、原则，才能更好地领会法律精神，养成法律思维，并运用法律思维思考和处理各种法律问题。

学习有自学和他学。自学靠的是主体的自觉。他学则需要相关部门的设计和推动。全民的普法和干部的培训是他学的两个主要层面。

对于干部来说，要建立一个长期的、常态化的、落地的包括新入职的、调任的公务人员在内的具有整体性的法治培训，不可以是碎片化的、短期的培训。在公务员的任职期间，每年都应该有相应的法治课程。对于大众来说，要持之以恒地加强宪法和法律知识的学习和教育。

纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。法治思维是一种在法律实践中训练、培养和应用的思维习惯，脱离开活生生的法律生活和法律实践，是不可能养成法治思维习惯的。因此，确立法治思维方式，一方面，要积极参与法治实践活动，不断强化领导干部的法治意识和法治观念。如出庭应诉、主持复议案件审理、旁听法院庭审、调查研究分析案例、谈判等实践活动。通过参与法治实践活动，树立平等、自由、民主、法治等理念，培养公平、公正意识，使法律知识、法治意识、法治精神融入脑海，内化为领导干部的自觉意识和精神素养，外化为领导干部依法办事的能力。另一方面，要对自身存在的人治思维、权力本位思维等错误思维方式深挖根源、加以清除。在平时的工作和生活中，自觉地根据法律规定的权力种类和范围，依据相应的程序行使权力、处理法律问题，从而维护法律秩序，保护公民的合法权益。

2.注重法治考核,强化社会监督

健全科学的考核评价体系，提高依法行政、依法办事等在政绩考核中的权重，树立领导干部的“法治政绩观”。具体而言，就是把依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免紧密挂钩。建立健全领导干部法治考核档案，把领导干部运用法治思维和法治方式推动经济社会发展和解决社会矛盾纠纷的能力作为领导干部业绩考核的重要指标之一。可通过对执法人员进行法律知识抽查测试，了解其法律素质状况；可通过群众主动检举、反映或开展问卷调查，了解执法队伍的执法状况；还可通过对执法部门的明察暗访，发现群众反映强烈而平时疏于监督的问题等。政府法制机构和行政机关要将考核结果汇总后报组织、人事部门，作为行政机关工作人员调动、提拔和奖励的重要依据。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部,对于在决策、执法以及其他行使公权力过程中有法不依、滥用职权、违法执政、违法行政等，给国家、社会公共利益和公民合法权益造成重大损害和损失的，要依法问责、依法追责。

任何时候，都要强化对领导干部行使公权力行为的监督。当前，除了要加强党内监督、法律监督、民主监督外，尤其要强化群众监督和舆论媒体的监督，促使领导干部养成法治思维习惯，学会运用法治思维和法治方式治国理政，化解社会矛盾，解决社会纠纷。中国经历了两千多年的封建社会，而法治理念上升到治国方略层面，实施至今仅有十五年的时间。人治思维和人治方式在短期内难以彻底消除，在个别地区和个别人身上还表现得较为严重。中国有“人情社会”、“熟人社会”的文化传统，社会上“信权不信法”、“信人不信法”、“信访不信法”等现象在个别领域还比较突出。各级领导干部要培养法治思维，就必须接受法律的监督，自觉维护法律的刚性。正如十八大报告所讲:“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”

3.建设法治文化，营造法治环境

法治环境是指存在于法治主体之外、直接或间接地作用于法治建设、法治过程与效果的各种因素的总和，①王光：《城市法治环境评价体系与方法研究》，中国人民公安大学出版社2004年版，第29页。主要包括民主政治、市场经济、文化等多种因素。法治环境是法治思维赖以存在和发展的社会基础，它积极地影响着领导干部的法治思维，反过来，领导干部法治思维能力增强了，就会自觉地运用法治方式，法治环境也会得到优化和改善。

改善法治环境，应从以下三个方面努力：一要注重法治“内环境”建设。这既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，特别是行政程序立法，也包括建立健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度。二要注重法治“外环境”建设。这包括进一步推进行政执法和政府管理方式的创新。这对加强行政决策程序建设和推进政府职能转变意义重大。要进一步强化政务公开，保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实，要依法化解社会矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定。三要注重法治“软环境”建设。要大力开展社会主义法治文化建设，增强公民的法治意识和法治观念，培育公民的法治信仰，在全社会形成学法、尊法、守法、用法的良好法治氛围，为领导干部运用法治思维和法治方式治国理政营造良好的法治环境。

领导干部的法治思维习惯的养成和法治思维能力水平的提高，还有助于在全社会树立法治的权威，有助于增强公众的法治观念和法治信仰。因此，建设法治政府、法治国家、法治社会，关键在于领导干部要尊崇法治，自觉维护宪法和法律权威，善于运用法治思维治国理政，进而带动广大群众去信法、尊法、守法、用法，最终实现法治中国的伟大梦想。

（责任编辑：肖舟）

The Establishment of Legal Mode of Thinking and the Promoting of Ruling the Country by Law

ZHANG Sennian，ZHANG Guangzi
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

Establishing the rule of law thinking mode is the fundamental requirement to comprehensively promote the rule of law.The essence of the rule of law thinking mode is procedural thinking，its core is the constitutional thinking.Establishing the mode of thinking of the rule of law，is the requirements of all members of society，and for leading cadres，it is particularly important and urgent.Therealistic path of improving the legal quality and establishing the rule of law thinking of cadres is to study the knowledge of law，to join the practice of rule of law，to pay attention to the performance appraisal of the rule of law，to strengthen social supervision by public opinion，to construct the rule of law culture，and to create a legal environment.

legal mode of thinking；ruling the country by law；procedural thinking；the constitutional thinking；realistic path

本文系国家社科基金重大项目“习近平总书记系列重要讲话的历史唯物主义创新研究”（批准号：14ZDA004，项目负责人：刘卓红）、上海市哲学社会科学规划课题“‘四个全面’与科学思维方式的确立研究”（批准号：2015BKS002）、上海政法学院科研项目“习近平系列重要讲话中的思维变革理论研究”的阶段性成果。

张森年（1956-），上海政法学院教授，主要研究方向：马克思主义哲学、马克思主义与当代中国；张光紫（1983-），上海政法学院讲师。

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1008-7672（2017）01-0067-10