矿工参与煤矿立法的问题研究

李 蕊

(中国矿业大学(北京) 文法学院，北京 100083)

矿工参与煤矿立法的问题研究

李 蕊

(中国矿业大学(北京) 文法学院，北京 100083)

煤矿企业作为事故多发地带，由于其自身的特殊性以及难以控制性导致一旦发生事故则会造成严重的人员伤亡和财产损失。现行之有效的《煤炭法》、《煤矿安全监察条例》以及《安全生产法》等法律法规的出台和实施为矿工生命健康提供了保护，但对于前期立法过程中矿工意志的表达和体现程度均未做过多规定，相关法律法规的实质内容对于矿工的保障也较为欠缺。文章以矿工参与煤矿立法为研究对象，主要以文献分析、案例引入、国外借鉴等方法进行论述，就如何加强矿工在煤矿立法过程中的参与程度做出分析，分别从制度完善、矿工自身和煤矿工会等多个层次提出相应的建议，以期对矿工在煤矿立法中的参与度与有效性有所帮助。

煤矿立法； 煤矿工人； 工会

0 引言

2016年11月29日21时许，黑龙江省七台河市景有煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成21名矿工遇难、1名矿工下落不明。同年12月3日11时许，内蒙古自治区赤峰市元宝山区赤峰宝马矿业有限公司发生一起煤矿井下瓦斯爆炸事故，造成32人遇难，多人受伤。接连不断的煤矿事故造成巨大的人员伤亡，使得公众的视角再一次聚集到矿工安全保障问题上。

近年来，《职业病防治法》、《煤炭法》、《煤矿安全监察条例》以及《安全生产法》的出台和实施使得对矿工身体健康安全起到一定的保障作用，该些规定具体就职业病的防范防治、生产经营的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务以及安全事故的应急救援及法律责任等做了规定。但同时我们也应当看到此些规定大都体现为立法条例制定以后如何实施和运行的末端治疗，在立法的起草制定阶段是否体现矿工的诉求、是否保障矿工的权利少有体现。矿工作为煤矿相关立法的重要承担者，是煤矿生产的直接执行者和煤矿事故的直接受害者，煤矿立法关乎每个矿工生命健康安全。然而，现行之有效的关于矿工参与煤矿立法内容的规定较为宽泛、原则性较强，在征集矿工意见过程中往往难以落实；其次，矿工的主体意识、权利意识和责任意识较为模糊，对于煤矿立法的参与意识以及参与途径了解甚少，经常将自己置于立法之外，主动性与积极性较弱；同时矿工在参与过程中由于种种条件限制，造成参与不均衡问题的出现，无法进行有效的意志表达。最后，工会依附性较强，权能过于单调，未能很好的保护矿工参与权与意志的表达。

文献收集过程中，就矿工参与煤矿立法的法理学依据，吴国毅[1]认为公众让渡权利而组成国家，但没有放弃其自身参与到公共事务中来的权利；黄锡生、黄猛[2]认为在某种程度上，民主意味着平等地保护个体的自由权利，使其拥有平等参与决策的机会，根据多数决定而又相对保护少数之原则，授予国家权力，并对其加以有效的监督。就完善公众参与立法制度保障而言，黄洪旺[3]指出进一步完善立法公开、立法旁听、立法专家咨询、立法听证以及立法后评估等具体配套性制度；杨林[4]指出在立法公开过程中，立法机关应该广泛向公众征求意见，向专家学者征求意见，配合公众对应该公开内容的查询和咨询。就提升矿工自身素质方面，王淑江[5]指出政府在积极普及义务教育的同时还要积极引导正确的价值导向，使“以人为本”、“珍爱生命”尽快地进入人们的头脑；赵宇[6]提出矿企和高校联合承办学历提升班，使员工不出矿就可享受到学历升级教育。就完善公众参与立法的途径而言，黄洪旺[3]指出公众立法参与程序基本归纳为五个环节：信息发布环节(参与告示发布)，组织协调环节(公众参与申请与确认)，实质参与环节，整理反馈环节，监督与救济环节。

通过相关文献回顾，我们可以看出，现有文献对于矿工参与煤矿立法的路径保障缺乏系统全面的论述，大多着眼于公众参与立法的理论及途径分析，对于矿区的特殊情况以及矿工自身的特殊性涵括较少，因此在行文过程中，以提高矿工参与煤矿立法的意识、能力以及途径为视角，以期对上述所及问题的解决有所帮助。

1 完善矿工参与煤矿立法的制度保障

《中国特色社会主义法律体系》白皮书一书中指出要探索公众有序参与立法活动的途径和形式，完善立法座谈会、听证会、论证会和公布法律法规草案征求意见等制度,建立健全公众意见表达机制和采纳公众意见的反馈机制,使立法更加充分体现广大人民群众的意愿。除白皮书提及的四种方式外，我国公众参与立法的形式还包括立法调研、书面征求意见、公开征集立法项目建议、列席和旁听等；此外公众可以通过信访、游行、集会的途径提出批评和建议，可以通过行业协会和社团参与法律的补充和修缮等，以实现自己的参与权。下文主要就立法公开和听证制度进行阐述。

1.1 完善立法信息公开制度

立法信息公开作为公众有效参与立法的前提，对于公众获取有效信息并有针对性的表达自己的立场与利益诉求。顾名思义，立法信息公开制度是指将立法活动的各个阶段以及各个阶段的成果向社会公开，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息的制度。对事关人民切身利益，有重大影响的立法，人大常委会把法律草案全文在报刊等媒体上加以公布，广泛征求意见后，有关工作机构加以修改，再提交立法机关审议通过。在这个过程中，立法机关应该广泛向公众征求意见，向专家学者征求意见，配合公众对应该公开内容的查询和咨询[4]。在权力膨胀的情况下，政府权力与民众权利的关联极易匮乏，此时更需要公开来进行诉求的表达及对权力的后期监督。在信息公开过程中，必须将相关立法草案制定的背景、主要内容或全文、涉及的问题及法律依据等进行具体公开，特殊情况下对于相关术语也应当进行标准，防止民众对于内容的模糊而造成权利的懈怠。就公开的路径，应大力发挥媒体的作用，通过电视、报纸、互联网等大众媒介进行公布，利用最新形式的公众号等途径，开通立法信息公开的微媒体；同时在公开场所例如政府办公大厅等地方放置相关信息的文件，可供公众自由取阅。

1.2 落实立法听证制度

立法听证制度作为征求公众意见的有效途径，应进一步得到推广以保障广大民众的参与权和表达权。《立法法》第34条*《立法法》第34条：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。明确规定立法听证制度，即立法机关为了收集或获得最新立法资料，邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有关的利害关系人或有关议员到议会委员会陈述意见，为委员会审议议案提供依据和参考的一种立法制度[7]。在制定法律的过程中，立法听证是收集立法资料、调查立法事实、协调立法问题和平衡各方面利益的公正及正当程序。

现有规定的听证会的程序即起草单位事先公布听证会的时间、地点和内容；参加听证会的机关组织个人等有权提问和发表意见；听证会应制作笔录，记录观点和理由；起草单位认真研究各种意见，报送审查时对意见的处理情况及理由进行说明。完整的听证程序为公众参与立法、表达诉求提供了一种有力途径，然而实践过程中往往遇到难以落实，容易出现走秀的尴尬。因而在煤矿立法过程中，发挥政府的作用，引导矿工作为利益相关人进行意见的表达。虽然听证的结果难以评估，是否能起到应有的作用很难考量，但是否可以考虑将听证过程中意见的表达与记录作为评判的一种依据，严格依据层层程序进行考察，要求政府对于每一个决定进行说明。防止将听证程序沦为一种走过场的形式。

2 重视矿工在煤矿立法中的作用

矿工作为煤矿行业最直接的参与者和矿业事故最直接的受害者，煤矿立法的好坏直接关乎矿工生命健康安全，重视矿工在煤矿立法活动中的参与与意志的表达可以进一步提升煤矿立法对于矿工权利的保障。

2.1 矿工参与煤矿立法的理论依据

人民主权理论的提出为公众参与立法奠定了理论基础。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家做主。从国家产生有始至今，政府是人们协议的结果，是个体权利的让渡，其目的是为了保障每个人的幸福，而权力的运作并不总是有助于权利的实现，权力的不当行使是实现个人权利的最大障碍。权利依赖权力又抗拒权力的矛盾性质在“社会契约论”的假设中得到了最好的体现[1]。矿工作为公众的一份子，其参与煤矿立法是对权力的限制，是对社会契约论这一理论的有益补充。矿工参与煤矿立法活动，一方面可以对立法活动反馈切实有效的问题和建议，一方面也可以对立法活动进行有效监督。虽然公众让渡权利成立政府组成国家，但其没有放弃其自身参与到公共事务中来的权利。

2.2 矿工参与煤矿立法的法律依据

《宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。同时最新修订的《立法法》第5条也规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。法律的明文规定表明矿工可以参与煤矿立法活动并有权表达自己的观点和意志。与此同时，温家宝总理在2005年《政府工作报告》指出健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理，以促进服务型政府的建成。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出要提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。并且明确把“支持社会组织参与社会管理和公共服务”作为建设服务型政府的重要举措。由此可见，矿工参与立法是法律赋予的一项明确权利，是其参与政治生活和充分表达意志的体现。

2.3 矿工参与煤矿立法的现实意义

煤矿工人是最熟悉煤矿实地情况的主体，其处于煤矿生产第一线，对具体采煤过程中存在的问题最有发言权。而我国煤矿安全生产立法中，

在吸取各方代表意见的时候缺少对矿区工作人员的意见收集，使得问题的反馈往往不能深入生产安全的最深处和最根本。煤矿立法程序中缺乏相应民主性，矿区工人的参与度低，或者虽有矿工参与但参与者缺乏代表性甚至滥竽充数[8]，所反映的问题并不具备代表性。因而在立法前期的意见收集过程中，有必要从具代表性的各类矿区中按一定比例选举煤矿工人代表参加，并如实反映各自所代表的矿区工人的意志。

2.4 提升矿工参与煤矿立法的能力

提升矿工参与煤矿立法的能力主要通过培养其利益诉求表达的意识、增强其参与立法的自身素质以及外界普法宣传氛围和大众媒介的运用。

2.4.1 培养矿工利益诉求的表达意识

安全生产的主体应该是每一个一线的职工,这是事故多发过程中最容易受伤害的群体,职工主体地位的发挥程度直接决定煤矿安全生产状况。然而大多数矿工多为文盲或半文盲，初中以下文化水平占绝大比例。其对自己的合法权益界定不清，在小农经济文化的长期影响下，缺乏相应的文化知识保障，普遍缺乏参与意识、法律意识以及合法利益的表达意识。行使权利时因为怕丢失工作而选择忍气吞声或者怨天尤人[9]，同时由于外界信息来源与交流不多，当自身利益受到损害的时候往往选择沉默不行动以消极应对。

因而，提升矿工在矿区中的主体意识及权利意识，改变矿工参与煤矿立法活动的心态，防止其只是一味的为赚钱而放弃保护自己生命健康的权利。应唤醒矿工维权意识，完善现有矿工利益表达机制，使其在心底里产生维护自己权利的愿望和诉求意识，提高主观能动性的发挥。

2.4.2 增强矿工参与立法的能力与素养

虽然有些矿工有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但其文化水平过低，政治和法律知识缺乏，对参与的基本权利和责任缺乏正确理解，不了解现行立法制度和立法参与的程序和技巧等使得其没有合适途径进行权利的行使。因而要加强对公民的教育和培训，在提高矿工立法参与意识的前提下，对煤矿知识进行专业培训的过程中也必须添加相关的立法知识培训，有针对性的进行专项培训，从而增加矿工对立法决策的理解，以具备一定的公共事务知识。美国法律规定赋予矿工接受健康知识教育与安全知识培训的权利，设立专门的矿山安全与卫生研究学院，在培训过程中不收学费，该经费来自于劳工部专门的培训费用。同时德国实践也表明一名合格的矿工需要经过好几年的专业职业教育，在进入实际操作时还得进行安全生产培训，同时设有专门学校[10]。由此可见，美德两国在对矿工培训方面的规定是相似的，均强调前期培训并设有专门学校。我国《劳动合同法》中的第68条就职业培训教育以及安全知识培训做了规定；同时《矿山安全法》第21条也规定生产经营单位肩负对矿工进行培训的义务。但是实践生活中很难落实到位，对矿工的专业和法律知识培训都沦为形式。我国可以借鉴美德两国的做法，由煤矿企业出资共同设立培训学校，将培训内容交于专业人士，只有经过培训并考试合格的人员才能从事煤矿活动。避免出现各个矿区各行其是，将培训作为走过场。

2.4.3 辅以大众媒体与法律环境的影响

煤矿工作环境作为一个特殊的氛围，其严密性和封闭性使得外界媒体很难接触到内部真实情况。同时可接触到煤矿企业内部情况的媒介又是煤矿企业实施管理的途径，其更多的被用来进行煤矿相关情况的宣传教育，对于矿工意志的表达以及诉求的体现大都忽视，从而导致煤矿工人很难通过有效的大众媒介进行意志与想法的表达。因此需要扩大大众媒体在矿工利益表达过程中的作用，例如通过电视、广播、报纸以及互联网等媒介。大众传媒借以它影响的广泛性和内容的丰富性弥补了政府部门可能存在的不足,为农民提供了最迅速,最广泛,最丰富的渠道[11]。一方面，媒体作为传播立法讯息的一个重要手段，不仅应当公布草案，也应当刊载立法或修法的背景及目的等，增加法条所含射的经典案例以及关于相关术语的解释等，以便矿工可以更好的了解；另一方面，矿工可以通过各种各样的媒介来进行意志的表达，不断疏通信息传达的途径，同时也应规定煤矿企业应提供多渠道信息媒介的使用和保护。

同时，加强矿区法制宣传教育，树立矿工积极参与的理念。在具体实施过程中，可以采取不同的宣传活动例如法律知识讲座、宣传册的发放以及知识问答等多种形式。当然前提是必须树立矿工对于自身权利以及法律参与意识，避免矿工出现置身事外的心态。

3 发挥工会在煤矿立法过程中的作用

单个分散的矿工在利益表达的过程中往往存在缺陷，其利益诉求更多基于自己的主观并非完全理性且欲表达的内容欠缺规范，未经过过滤和集中凝结，出现多人多言的情况。在矿工个人意志难以形成群体意识的情况下是很难被煤矿企业所采纳甚至极易被忽视，此时则需要群体性的组织出现以保障个体意志的表达。正如李林指强调,“当公民的素质不能马上改变时，应当有配套措施，有能够代言的组织和群体，让有知识、经验和能力的人或群体来代言。”[12]此时，工会作为煤矿企业系统下的实现矿工和煤矿企业对话的一个有力组织，其成熟度和组织化对于矿工利益的维护具有至关重要的作用，可以进一步放大矿工群体的力量，缩小两者之间的力量悬殊。

以2004年11月陕西省陈家山瓦斯爆炸造成166名矿工遇难事故为例，在事件的后期处理过程中,工会未能履行保护职工合法权益的作用,甚至矿工就瓦斯爆炸及井下安全问题也未就工会做出反映。从此情况可以看出工会在矿区中的职能未能很好的体现，其对于矿工权益的保障以及矿工对于工会的信任问题都捉襟见肘，更何况工会对矿工意志的表达问题。故此部分主要就矿工通过工会参与煤矿立法的法律依据及现实意义进行论述，就疏通工会参与立法活动的障碍及困难进行分析并提出确保工会独立性、促使工会职能转变的建议。

3.1 工会参与立法的法律依据

最新修订的《安全生产法》第7条规定：生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见。同时现行有效的《工会法》规定：工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织；维护职工合法权益是工会的基本职责，其在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。同时工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。由此可见，工会作为保护矿工合法权益的有力组织是法律所明确规定。同时十七大报告中提出：要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能[13]。在马克思看来，工会“是无产阶级的真正的阶级组织”[14]，其根本任务是代表“整个工人阶级的利益代表和为工人利益而斗争”[15]。

3.2 工会参与立法的现实意义

矿工零星的个人的口头呼吁缺乏组织化的参与行动，难以形成合声，对立法进程难以产生实质性的影响。而工会可以把分散的、模糊的个体矿工的意志进行过滤，汇合成明确的、一致的意志，放大矿工群体的影响力以及表达力。在煤矿安全管理中，普通矿工的参与形式一般为工会即工人联合会。工会存在的目的就是把工人们组织起来来维护工人的利益和权益。组成工会的主体就是一线的煤矿工人和技术人员。工会代表工人与企业的管理者进行沟通协调，进而维护工人的基本权益[16]。工会在促进立法中利益表达的组织化，培育矿区社会组织的规范化过程中扮演着重要的角色。

3.3 疏通工会管理及传达途径

3.3.1 确保工会的独立性

工会是矿工参与煤矿安全管理、传达和整合矿工意志的主要桥梁。虽然工会领导干部是由工会代表大会选举产生的，看似民主，但工会主席候选人却是由煤矿企业管理方提名的。同时在选举工会一般人员时由于矿工队伍综合素质较差，民主意识薄弱，容易在选举的时候受他人影响、胁迫，容易出现跟风的现象等而没有选出真正能够代表矿工利益的工会代表，这种现象是违背选举工会代表的初衷的。导致产生的人员在开展工作时更多的是考虑和反映上级领导的意志，其对于矿工利益的保护以及意志的表达大打折扣。使得矿区领导的目标成为矿区工会的目标，矿区的指令成为工会工作的依据。另一方面，工会职员的工资奖金等都是其所在的煤矿单位支付的，工会经费也是企业拨付所得。经济上的制约使得工会作用的发挥受到限制，其必须与企业的经济利益相挂钩。当煤矿企业与矿工冲突的时候,工会更愿意放弃矿工的利益,进而维护矿山企业的利益[17]。上述因素都制约着工会在维护和保障矿工利益方面作用的发挥。

因而，有必要确保工会的相对独立性，理顺工会对于煤矿企业的依附性。工会应由实实在在能够代表广大矿工利益的代表组成，工会应当是矿工和煤矿企业进行沟通的良好渠道，是收集和集中矿工单独意志的有力组织，应充分表达和维护矿工自身的合法权益。要打破工会领导干部的产生方式，摒弃以往的煤矿企业领导任命或推荐，改用直接选举的方式，同时禁止煤矿企业领导干部兼任工会领导。而至于一般领导的任职则可通过从工会会员中考试以及面试等方式产生，以确保人员的独立性。就经济依附问题，可以考虑从煤矿企业的收入中提取固定比例的资金用于工会的正常活动，根据提取金额的使用情况和对下一年的工作计划预算来决定下一年提取的比例情况，避免工会活动受到资金短缺的限制。

3.3.2 促进工会职能的转变

《矿山安全法》规定：如果矿山企业违反有关安全的法律、法规，工会有权要求企业行政方面或有关部门认真处理。可见长久以来，矿区工会的职能被置于监督的位置上，对于矿工利益诉求的表达缺乏实际权力。故而，工会应当进一步通过落实监督权、知情权、参与权来保障矿工的实际权利，加强矿工对煤矿企业工作的知情权从而了解到实际处于的情况位置，为其更好的建言献策提供前提。发挥矿工在安全生产、经营管理以及煤矿立法等方面的重要作用，使企业和广大矿工结成一个统一的利益共同体。

同时，把握工会在煤矿企业中的建设、维护、参与和教育等四项职能[18]，充分运用法律手段，帮助和保障工会会员的合法权益以及当该合法权益受到侵害时能以正确的法律渠道来维护矿工的利益得以恢复和补救。正如美国1977 年颁布的《联邦矿山安全与健康法》中开宗明义那样“矿工的健康与安全是煤矿和其他矿山至关重要的最珍贵的资源”，工会要将保护矿工的生命健康权作为一项重要使命并督促企业不断尽到保障的义务。多元化的职能转变，避免将权责仅限于监督一个方面，多途径保护矿工意志的表达和权利的维护。

除此之外，我们也应当发挥煤矿企业的关键作用，切忌一味追求经济利益而忽视自身所应当承担的社会责任，进一步规范企业的内部文化，尽企业能力做矿工诉求的表达桥梁，为企业的生态发展、矿工身体健康权益的保障贡献自己的力量。

4 结语

扩大矿工对煤矿立法活动的参与是确保立法更能反映和保障矿工利益的重要举措。在煤矿相关立法过程中，煤矿工人正经历着从被动接受者向积极参与者角色的转变，其意志可以通过自身或者工会组织以及煤矿企业等途径来进行表达。本文通过对制度保障、煤矿工人自身以及工会、煤矿企业等途径的梳理，并从以上角度提出相关的建议和方法，期待对煤矿工人参与煤矿立法活动能有所帮助。

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Research on coal miners’ participation in coal mine legislation

LI Rui

(SchoolofLawandHumanities,ChinaUniversityofMining&Technology,Beijing,100083,China)

As an accident prone area,coal mining enterprises will cause serious casualties and property losses because of their own characteristics and difficult to control.The implementation of the current coal law,RegulationsonSafetySupervisionoverCoalMines,WorkSafetyLawofthePeople’sRepublicofChinaand other laws and regulations provide miners’ life and health with protection,but the expression and reflection of the miners’ will did not do too much regulation in the early process of legislation ,meanwhile the related laws and regulations for the miners are lack.The research subject of article which mainly introduces the method of literature analysis,case discuss and analyzes and foreign reference that how to strengthen the degree of participation in the process of coal miners in the legislation is coal miners’ participation in coal mine legislation ,put forward the corresponding suggestions from these levels such as the perfection of legislation;labor unions and coal miners themselves respectively,with a view to the participation degree of the miners in the legislation and effectiveness.

coal mine legislation;coal miner;labor union

2016-12-19

李蕊(1993-)，女，山西永济人，中国矿业大学(北京)文法学院在读硕士研究生，研究方向：经济法学。E-mail：15210252204@163.com

TD79

A

1672-7169(2017)01-0076-06