我国地方政府隐性债务审计问题探析

王凡

摘要：社会经济的迅速发展，人民日益增长的物质文化需求，以及某些地方政府“投资饥渴症”促使地方政府不惜举债发展地方经济，地方政府债务不断扩大。文章就地方政府隐性债务审计的现状、推行的困难以及改善途径做简单分析，结合财务审计、绩效审计以改进审计方法，结合经济责任审计以完善问责制度，全面审计、突出重点，摸清地方政府债务的规模与结构。

关键词：地方政府债务 隐性债务 审计 风险机制 财政预算

近年来，为促进地方经济发展，满足城市基础设施建设及城区改造的迅猛需求，地方政府不惜举债发展地方经济，各方面寻求融资渠道，使得政府债务规模不断扩大。该举措确实缓解了地方建设的资金短缺压力，然而，由于债务管理缺乏规范性，违法违规问题凸显，使得这种“隐性债务”给财政安全带来了一定的风险。

一、地方政府隐性债务审计问题的提出

我国法律法规明文规定，地方政府不允许以任何形式举借债务。如《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发[1993]24号）和《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》（国发[1993]62号）规定，“除国务院规定之外，地方政府不得向社会公开集资，以及任何形式的有偿集资利率不得超过同期国库券利率。”但有些地方政府领导往往会为了政绩，采用其他方式方法进行举债，以规避相关法律法规。这类债务表面来看并不是地方政府的公开行为，但实际上这些企业债和融资项目的最终偿还责任还是落到了地方政府头上，这就是所谓的“隐性债务”。

我国地方政府隐性债务的特点是：总体规模较大、增速较快、隐蔽性强、透明度低，债务水平已超警戒线，但债务的风险预警和控制机制空缺；债务成因复杂，主体多样化且具有一定的独立自主权，难以监管和控制，部分债务显性化风险较大；债务偿还存在偿债能力低、逾期率高等情况，政府性债务还款压力已显现；债务偿还对土地出让金依存度大，土地被地方政府性债务抵押担保等。

地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。近年来，审计部门开始把地方政府债务纳入审计视野。自2011年3月1日起，审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始在36个省、市、区、县对政府性债务实行全面审查。化解政府债务风险问题，已经被政府提上了议事日程。

二、开展地方政府隐性债务审计的制约因素

（一）“隐性债务”风险意识不强

我国地方政府一直以来都缺乏债务风险意识。目前，地方政府债务主要存在以下风险：债务总量大，且很多债务出现了逾期未还情况；债务结构、使用效率和债务管理均存在问题；债务的利率与汇率不合理或存在波动；可能会存在向上级政府转嫁债务的情况；政府债务可能会对宏观经济政策执行的效果产生影响。其中由政府出面担保形成的隐性债务风险更令人担忧：地方政府通过融资平台借贷的资金数额过大，风险堆积过高，一旦崩溃，后果不堪设想；如果地方政府财政不足以支持到期还本付息，其债务要由国家财政和银行支付，既影响政府公信力，又影响国家财政安全；地方融资平台操作过程不够透明，治理结构不够健全，可能发生财务舞弊、违规挪用等现象；由地方政府作担保的部分项目效率不高、效益不明显，偿债责任主体不明确，增加还债压力，可能影响到正常工作。

（二）缺乏相关法律法规，执法力度不够

随着地方经济的不断发展，地方政府债务规模逐年扩大，偿债风险随之不断增加。虽然政府已明令禁止地方政府举借债务，但由于地方政府有法不依、执法不严，没有对私自发债、集资等违法违规行为进行公开、严惩，地方政府隐形债务审计的法律执行效力也就无从谈起。

（三）财政预算、投融资及债务管理等体制不健全

财政预算体制的不完善，导致在我国经济发展占重要地位的例如县域经济等得不到中央政府的相应财力支持，地方政府想要完成上级下达的“以数字论英雄”的经济考核指标，或者为了在有限任期内表现“政绩”，不得不采取举债方式进行经济建设，甚至不惜融资举债用于形象工程。监督管理的缺位，导致了政府债务增加，部分地方审计部门的隐性债务审计形同虚设。

地方政府财力紧缺，却缺乏正规的融资渠道，只好通过各种方法进行变相举债，使得隐性债务审计标准无据可依。另外，我国政府机构中没有设立独立的债务管理部门，政府債务管理分权于财政、审计、监察各个部门，缺乏统一的管理标准，各管理权限交叉混乱，限制了隐性债务审计的职能和范围。

（四）现行审计体制难以适应经济发展的客观需求

目前，即便审计业务有独立性规定，我国政府审计依旧受制于同级政府，难以摆脱地方政府的干预，无法落实审计的权力，审计处罚难以得到有效执行。《审计法》第40条、第43条、第44条、第45条均对审计机关的职权范围作出了明确规定：审计机关有权对违法经济行为进行制止，有权对违反国家相关法律法规的财政收支行为进行处罚。“十六大”报告再次强调了审计部门的监督作用，报告指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。”同时，政府在对公共受托经济责任的审计评价过程中，其公正性和客观性受到一定怀疑，第一，从机构层面看，政府审计机构的规格、层次不高；第二，从从业人员层面看，政府审计人员的业务素养和政治素质不高；第三，从权威性层面看，政府审计工作的权威性显然不够。

三、推动我国地方政府隐性债务审计的途径

（一）全面审计，突出重点

为加强地方政府债务审计，首先，需要明确审计的总目标，分年度对全国省市县地方政府的债务情况进行全面盘查，了解其债务类型、债务规模、债务结构、债务增减变化情况。其次，主要关注地方政府债务审计的重点内容，包括“五个注重”：即注重完整性审计，通过审计进一步了解地方政府的债务结构、债务规模，不仅要关注其财政部门账簿报表的账面内容，还要关注相关政府部门往来可能形成债务的非账表内容以及外债；注重相关性审计，分清地方政府偿债责任的债务类型；注重安全性审计，关注地方政府超财力举债、偿债能力低、债务逾期率高的问题；注重合规性审计，重点审查地方政府违规举借外债和对外提供担保、反担保；注重有效性审计，关注地方政府公共财政、资金预算、行政管理、投资融资、债务管理等方面机制。

（二）推行隐性债务审计与财务审计、绩效审计“三结合”模式

隐性债务审计与财务审计、绩效审计相结合，搭建并完善联网的审计平台，建立电子档案库，实现动态、远程审计，审计资料、统计数据应互补互用、不重不漏、客观准确，审计结论互通无误。高度重视审计资料前期分析，根据审计计划对被审单位所有债务资料进行分析，有选择性地提出应重点关注的债务及相关部门或机构，根据工作方案及审前调查情况（主要是风险等级）确定重点，还应结合融资流程和各部门职责履行情况进行分析，不仅是隐性债务规模、结构，还要包括制度等。

（三）结合经济责任审计，健全问责制度

关于地方政府债务的处理，最困难的就是问责问题，如果能够很好地结合经济责任审计，则可以事半功倍。首先，结合经济责任审计有利于地方政府隐性债务审计实现事前、事中、事后全方位审计监督，能及时掌握各时期地方政府资金“借、用、还”情况。其次，将政府债务审计的参数指标与经济责任审计评价指标体系进行科学组合，以找出政府债务管理中的薄弱环节，建立科学有效的政府债务风险预警、控制机制和偿债准备金制度。最后，促进国家有关部门加大体制改革力度，加强对融资平台的管理，增强银行信贷投放的约束力。尽快完善《预算法》《担保法》等相关法律，建立全国统一的债务管理体系，明确融资平台公司的认定标准、评价标准、贷款标准等。最重要的是，对融资平台公司进行有效监管，持续监控已发放贷款，加强贷后管理，加大贷款风险管控。

（四）打造复合型审计人才

可能发生的重大违法违规问题往往隐蔽于权力集中、欠缺外部监督的环节，仅凭债务资料进行賬面分析是很难发现的，必须加强对被审部门、机构的职权内容、业务流程等的相关研究，并结合研究思路培养一批既熟悉部门业务、具备完善知识结构，又具备相当审计能力、专业技能的复合型人才，以获取对某部门及金融领域的审计发言权，更有针对性地发挥审计“免疫系统”功能。X

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