职业介绍地方性立法研究

黄河

摘要：职业介绍是人力资源市场运行机制的重要环节。中国职业介绍地方性立法始于1994年的上海，很大程度上受《劳动法》催生，随后在多个省市生根发芽。本文回顾了中国2 O年来职业介绍地方性立法的基本特点和主要内容，梳理总结了其对新时期中国职业介绍法制建设的若干启示。

关键词：职业介绍 地方性立法 中国当代法制 未来启示

2016年人力资源和社会保障部公布的《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》指出：要健全人力资源市场法律法规体系，完善人力资源市场管理制度，规范人力资源市场秩序。建设一个强有力的人力资源市场，是实现中国共产党十八大报告所提到的“推动实现更高质量的就业”这一目标的必由之路。

决策层的以上表述明确无误地传递了如下信号：做好促进就业工作离不开一个统一规范的人力资源市场的培育，而一个健全的人力资源市场需要一整套科学法律法规体系的保障。作为人力资源市场运行机制的重要一环，职业介绍法制建设亟待完善。

本文将对20多年来我国的职业介绍地方性立法进行一次回顾和梳理，以期为当前和今后一段时期中国人力资源市场法制建设的跃进略尽绵薄之力。

一、职业介绍地方性立法概况

1994年7月13日，上海市人民政府頒布了《上海市职业介绍管理暂行规定》，这是我国第一部专门的职业介绍地方政府规章。它标志着我国职业介绍地方性立法的开始。从这以后，全国多个省市先后颁布了一系列职业介绍地方性法规和地方政府规章。

1994年12月9日，深圳市人民政府颁布了《深圳经济特区职业介绍规定》。1995年5月8日，福建省人民政府和海南省人民政府分别颁布了《福建省职业介绍机构管理规定》和《海南省职业介绍规定》。1995年12月4日，成都市人民政府颁布了《成都市职业介绍管理办法》。1996年3月27日，山西省人民政府颁布了《山西省职业介绍机构管理规定》。1996年4月16日，四川省人大常委会颁布了《四川省职业介绍管理条例》，这是我国第一部专门的职业介绍地方性法规。1996年12月31日，天津市人民政府颁布了《天津市职业介绍管理规定》。1997年5月28日，云南省人大常委会颁布了《云南省职业介绍条例》。1998年5月29日，重庆市人大常委会颁布了《重庆市职业介绍管理条例》。1999年4月8日，武汉市人民政府颁布了《武汉市职业介绍机构管理办法》。2000年3月30日，广东省人大常委会颁布了《广东省职业介绍管理条例》，这是21世纪的第一部职业介绍地方性法规。2000年6月18日，北京市人民政府颁布了《北京市职业介绍管理规定》。至此，四大直辖市都有了各自的职业介绍地方性立法。

2000年12月30日，青岛市人民政府颁布了《青岛市职业介绍管理规定》。2004年5月31日，贵阳市人民政府颁布了《贵阳市职业介绍机构管理办法》。这是迄今最后一部职业介绍地方性立法。

二、职业介绍地方性立法的几个特点

1.《劳动法》的催生

改革开放以来，我国劳动就业法制实践的指导思想与现代市场经济国家的主流法制思想逐步接轨，逐步建立健全了与社会主义市场经济体制相适应的劳动就业法制体系。

1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，在新招收的工人中开始实行劳动合同制，这是一次从计划经济时代就业制度向市场经济时代就业制度的实质转型。

1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》），《劳动法》正式颁布。《劳动法》是新中国劳动就业立法的一个里程碑，市场经济中通行的一些劳动就业立法概念出现在这部法律当中，其中就包括了职业介绍。《劳动法》第十一条的内容为：“地方各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。”

《劳动法》的颁布在极大程度上推动了劳动合同制的实施。从1995年初到1997年底，三年时间里实行劳动合同制的城镇职工总数超过了一亿，占职工总数的比例从76%猛增至97.5%。这标志着一种完全有别于过往的新型用人制度得到确立。

劳动合同制的全面实施，促进了人力资源的流动和新的用工制度的形成，这就为职业介绍这一人力资源市场的重要运行机制开辟了施展空间、提供了用武之地，各地的职业介绍地方性立法正是由此而来。

2.地域分布集中

从前述各地职业介绍地方性立法情况可以明显看到，职业介绍地方性立法集中分布在三块区域：一是东南沿海地区，包括了上海市、广东省、福建省、海南省、青岛市；二是西南地区，包括了四川省、云南省、重庆市、贵阳市；三是华北地区，包括了北京市、天津市、山西省。只有武汉市属于相对另类。

究其原因，各有不同。东南沿海地区职业介绍地方性立法较为集中，无疑是因为该地区市场经济起步较早，对外交往较为频繁，各类市场主体对一个法制化、规范化的人力资源市场有着更加迫切的期待，职业介绍地方性立法是实现该目标的重要路径。

西南地区职业介绍地方性立法较为集中，与该地区普遍属于劳务输出大省密不可分，职业介绍地方性立法主要是为了调整和规范劳务输出有关的职业介绍行为。

华北地区职业介绍地方性立法较为集中，其原因则是多方面的，如天津职业介绍地方性立法较早，因为其也是沿海城市，对外开放程度较高；山西是晋商的发源地，市场意识较为敏锐，所以其职业介绍地方性立法也很早；北京是首都，行事风格较为慎重，谋定而后动，所以其职业介绍地方性立法相对较晚。

3.各地职业介绍立法都进行了修订

最近20年来，国内外人力资源市场经历了广泛深刻的变革，特别是对中国人力资源市场而言，政治体制改革和经济体制改革共同关注着这一领域。为此，职业介绍地方性立法都随着中国人力资源市场的变革作出了相应改变，进行了一次乃至多次修订。

以职业介绍地方性立法最早的上海市为例，《上海市职业介绍管理暂行规定》1994年7月13日由上海市人民政府发布，根据1997年12月19日上海市人民政府令第54号修正，根据2010年12月20日上海市人民政府令第52号公布的《上海市人民政府关于修改<上海市农机事故处理暂行规定）等148件市政府规章的决定》再次修正并重新发布。又如首都北京，《北京市职业介绍管理规定》2000年6月18日根据北京市人民政府第57号令发布，根据2004年6月1日北京市人民政府第150号令第一次修改，根据2014年7月9日北京市人民政府第259号令第二次修改。

三、职业介绍地方性立法的主要内容

纵观各地职业介绍地方性立法的法律文本，尽管结构上各不相同，但其主要内容还是存在诸多共性，包括下列八个方面。

1.关于立法目的

主要有四个目的：一是培育和发展劳动力市场；二是保护用人单位和求职者双方的合法权益；三是加强对职业介绍机构的管理、规范职业介绍行为；四是合理配置劳动力资源、促进劳动者就业。

2.关于职业介绍的概念及其作用

首先，职业介绍是一种中介服务。其次，职业介绍的服务对象是用人单位和求职者两类对象。再次，除了中介服务外，职业介绍还提供与之相关的其他信息服务。最后，职业介绍的最终目的是实现求职者和招聘岗位之间的入职匹配。

3.关于职业介绍機构的分类

对于职业介绍机构的分类各地主要有两种观点：观点一是将职业介绍机构分为公益性职业介绍机构和经营性职业介绍机构两大类；观点二是将职业介绍机构分为劳动行政部门开办的公益性职业介绍机构、其他部门开办的非营利性职业介绍机构和个人开办的营利性职业介绍机构三大类。

4.关于设立职业介绍机构的条件和程序

各地立法中规定的职业介绍机构设立条件一般包括：机构章程、所需最低限度的资金、所需的场地和设施、符合条件的法定代表人、符合条件的工作人员。

各地立法中所规定的申办职业介绍机构的一般程序是：

第一步，向劳动行政部门提交书面申请。

第二步，审查开办资格、确定业务范围。

第三步，由职业介绍行政主管部门发放《职业介绍许可证》，并到当地工商、税务部门依法登记。以《北京市职业介绍管理规定》为例，申请设立职业介绍机构的单位或者公民应当提供下列资料：开办职业介绍机构申请文书；开办职业介绍机构的可行性分析报告和实施方案；职业介绍机构章程和管理制度；办公和服务场所证明，自有场所应当提交房产证明；租赁场所，应当提供不少于1年租赁期的租赁协议和出租方的房产证明；有关部门出具的开办职业介绍机构必备资金的出资、验资证明；工作人员的相关资料和法定代表人（负责人）的任职证明；市人力资源和社会保障行政部门要求提供的其他资料。

5.关于职业介绍机构的职责

各地立法中所规定的职业介绍机构职责范围一般包括：受理求职者的求职登记和用人单位的招聘登记，组织服务对象进行供求洽谈会，为求职者提供职业信息、职业指导、政策咨询，为用人单位提供劳动力资源信息，为职业培训提供职业需求信息，为服务对象提供市场工资价位信息，为用人单位和求职者提供中介服务，接受委托保存人事档案。

6.关于职业介绍机构的禁止行为

各地立法中主要规定了以下一些职业介绍机构不得从事的行为：一是违背服务对象真实意思表示进行职业介绍活动；二是未经政府行政主管部门批准进行特定的职业介绍活动；三是伪造、变造职业介绍许可证；四是未按规定收取中介服务费；五是从事妨害社会秩序的职业介绍活动；六是为不符合特定条件的求职者或用人单位提供中介服务。

7.关于对职业介绍机构违法行为的惩戒

各地对职业介绍机构在提供职业介绍服务过程中的严重违法行为都规定了相应的惩戒条款，惩戒按照性质可分为三类。

一类是行政处罚，主要处罚措施是罚款和吊销行政许可。

一类是因职业介绍机构的不当行为致使当事人遭受损失的，职业介绍机构要承担民事侵权赔偿责任。

还有一类是职业介绍机构对服务对象的不当行为构成犯罪的，职业介绍机构要承担刑事责任。

例如，《福建省职业介绍机构管理规定》第二十条规定：以欺诈、诱惑或胁迫的方式进行职业介绍的由劳动行政部门处以3000～5000元罚款；应承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法处理。

8.关于职业介绍机构的司法救济权

多数职业介绍地方性立法都参照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，对职业介绍机构的司法救济权作出了相应规定，主要包括：职业介绍机构对政府行政主管部门的行政处罚不服的，可以在一定期限内向作出处罚决定的同级人民政府或者上一级劳动行政部门申请复议；也可以在一定期限内直接向人民法院提起诉讼。

四、职业介绍地方性立法的若干启示

回眸二十多年来职业介绍地方性立法的实践进程，我们可以从中发掘出下列有益启示。

首先，职业介绍法制是中国特色社会主义法律体系不可或缺的组成部分。国务院新闻办2011年发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中指出：中国特色社会主义法律体系由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等八个法律部门组成。职业介绍法制就隶属于社会法这一法律部门，在社会主义市场经济体制中它具有自身独特的存在价值。

其次，职业介绍法制建设能够折射出人力资源市场的现状及未来。一般而言，当某个地方人力资源市场发展势头良好、市场主体活力较强时，该地区的职业介绍地方性立法进程往往较为迅速、立法内容往往较为完善。反之，当某个地方人力资源市场发展停滞不前、市场主体活力不足时，该地区的职业介绍地方性立法往往也销声匿迹了。因此，职业介绍法制建设与人力资源市场之间具有强烈的正相关性。

再次，职业介绍法制建设的成效依赖于法文化的传播和弘扬。职业介绍法制中所包含的法文化是其不断发展的内在动力。法文化建设对职业介绍法制发展的作用主要体现在三个方面：一是成为职业介绍法制运行的稳定器；二是成为职业介绍法制运行的润滑剂；三是成为职业介绍法制运行的变速箱。

第四，职业介绍地方性立法最终将上升为国家立法。2008年国务院机构改革的重要内容之一是撤销原人事部和原劳动和社会保障部，组建人力资源和社会保障部，其主要出发点就是建立一个统一的人力资源市场，打破原先市场上存在的各种行政壁垒、城乡壁垒和区域壁垒。

统一的人力资源市场亟待统一的国家立法，为此，职业介绍地方性立法的法制实践必将为将来全国人大及其常委会的国家立法积累宝贵经验。