流域水环境综合治理PPP模式探究

庞洪涛 薛晓飞 翟丹丹 李 朋 苏 倡 李鑫玮 房 勇(. 信开水环境投资有限公司，北京市 000；. 中国水环境集团有限公司，北京市 000)

流域水环境综合治理PPP模式探究

庞洪涛1，2薛晓飞1，2翟丹丹1，2李 朋1苏 倡1李鑫玮2房 勇2
(1. 信开水环境投资有限公司，北京市 101100；2. 中国水环境集团有限公司，北京市 101100)

结合我国国情水情，首先系统分析了水环境治理存在的主要问题，以及PPP模式在水环境治理中的特点和优势。其次，剖析了财政部PPP示范项目中2个流域水环境综合治理典型案例—南明河水环境综合整治二期项目和大理洱海环湖截污项目的运营模式特点。最后，总结PPP模式在流域水环境治理中的成功经验，为PPP模式在水环境治理领域中的应用提供指导。

PPP；项目投融资；社会资本；流域水环境

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，推动了公私合作模式(Public-Private Partnership，PPP)在我国的快速发展。由全国PPP综合信息平台项目库(财政部PPP中心网站www.cpppc.org)可知，地方PPP项目需求不断加大，截至到2016年10月31日，入库项目总数为10685个，入库项目金额约为12.73万亿元，覆盖能源、交通运输、水利建设、市政工程、医疗卫生和生态建设和环境保护等领域。然而，我国采用PPP模式进行水环境综合治理项目建设的时间短、经验少，故项目实施运行过程中可能会出现一些问题，甚至导致项目失败[1，2]。

本文在分析我国流域水环境治理存在的主要问题，以及PPP模式在水环境治理中的特点和优势的基础上，剖析2个流域水环境综合治理典型案例的PPP合作关系、管理运营模式，总结PPP模式在流域水环境治理中的成功经验，为PPP模式在水环境领域的发展提供切实有效的思路和指导。

1 流域水环境治理存在的问题

流域水环境治理具有系统性、复杂性、持续性和高投入性[3]，目前我国流域水环境治理陷入“反复治理、反复污染”的僵局，对流域水环境系统性梳理和分析不足，以点为基础的环境治理项目无法产生出长期稳定的整体流域治理效果。

1.1 流域水环境治理技术体系不成熟

以污水处理厂和截污管网建设消除点源污染为主导的传统水环境治理模式和技术体系，无法系统性和持续性地解决流域水环境反复治理、反复污染的问题。流域水环境综合治理涉及到水利、环保、市政、生态、景观等多个专业，包括防洪排涝、截污治污、生态修复等多项子工程。各专业虽有丰富高效的技术措施和较为完备的技术体系，但目前对这些技术的集成能力较弱，流域水环境治理的综合技术体系尚未形成。若各专业配合不利难以保证各单项技术的运行效果，也无法实现系统的长期稳定，从而导致流域水环境治理短期效果尚可，长期恶化反复。因此，流域水环境治理中要注重多专业的配合，并重视各专业的技术整合，形成适宜于流域水环境治理的集成技术，实现水环境治理的最优设计、强化管理和长效运行[4，5]。

1.2 流域水环境治理责任不明确，缺少终极责任人

水环境治理跨行政区域、跨政府部门，导致条块分割、各自为政、多头治水，责任边界不清晰[6]。在政府主导的投资模式下，项目从设计、投资、建设到运营各个环节独立操作，没有终极责任人。设计方以投资基数收费，直接导致设计的投资超前、概算偏大；建设方仅需按照施工图施工，无需对设计不合理之处进行调整优化，建设质量也不需对后期运营负责，从而增加后期维护难度，运营成本居高不下。水环境治理项目中，设计方、建设方和运营方，常出现责任推诿的现象。

1.3 流域水环境治理市场融资和管理效率低

20世纪90年代中后期，我国水环境治理所需资金以政府，尤其是城市政府的财政收入、借贷以及由政府主导的行政事业性收费为根本支撑[7]。由于各地区工业化和城市化进程的加快，近年来流域水环境治理出现了巨大的投融资缺口，投资不足仍是水环境保护面临的重要矛盾。政府平台公司外在缺乏监督压力，内在缺乏技术进步和管理改革的动力，投资及管理效率低下成为政府主导投资模式下的顽疾。

2 流域水环境治理的PPP模式

PPP是政府和社会资本合作(Public-Private Partnership)的简称，PPP模式近年来成为流域水环境治理和后期运营维护的市场化模式之一。PPP模式能够有效地解决流域水环境治理中存在的问题，实现公共资源的有效配置，典型的流域水环境PPP模式架构，如图1所示[8]。

图1 流域水环境项目PPP结构图

PPP模式中，项目公司是流域水环境治理的终极责任人，对项目的设计、建设和运营各个环节负责，对环保企业技术、资金、管理及资源整合能力提出了更高要求。能够真正整合资源、筹措与项目周期匹配的长期资本且技术实力(工程能力或运营能力)强的企业在项目竞争中具有绝对的优势。PPP模式既能满足地方政府在现有的财政预算内，充分利用社会资源、资本治理流域水环境的需求，又能使企业在充分利用自己的资本和技术完成政府的治理要求的过程中，，按照治理绩效最终获得恰当的回报[9，11]。

3 流域水环境治理典型PPP项目案例

财政部2014年第一批PPP示范项目共26个，涉及水行业的PPP项目数量为15个，其中南明河水环境综合整治二期项目和九江市柘林湖湖泊生态环境保护项目是典型的水环境综合治理项目。财政部2015年第二批PPP示范项目共206个，涉及环保产业的PPP项目数量为76项，投资额达到1094.34亿元，其中流域综合治理项目投资规模较大，如投资规模125亿元的鄱阳湖流域水环境综合治理一期工程，56亿元的吉林伊通河综合治理工程和34.6亿元的大理市洱海环湖截污项目[12]。下文将对PPP示范项目中2个流域水环境综合治理的典型案例：黑臭河道治理工程—南明河水环境综合整治二期项目和水质较好湖泊治理和改善工程—大理洱海环湖截污项目，进行系统剖析。

3.1 南明河水环境综合整治二期项目

3.1.1 项目概况

南明河是贵阳市的“母亲河”，全长118km，流域面积6600km2。随着经济的快速发展，南明河及上游市西河等支流水质变成劣五类，河道丧失自然净化能力。为系统性解决南明河流域水环境污染问题，贵阳市政府下定决心，开放市场，先行先试，通过公开招标方式，引入技术、资金实力、社会责任强的社会资本，采用PPP模式治理南明河。

社会资本充分发挥专业技术优势，从流域层面科学制定顶层方案。南明河水环境综合整治二期项目以提升水质为核心，以支流治理为关键，以污水处理设施(厂、管网)建设为重点，分为两个阶段实施。二期一阶段：新建新庄二期、花溪二期等污水处理厂(共42.5万m3/d)及配套管网，以及新建污泥资源化处置500t/d，对南明河干流截污系统完善和生态修复；二期二阶段：新建金阳二期、金百、贯城河等污水处理厂(共14万m3/d)、南明河生态修复、花溪河支流治理及流域环境物联网信息化监管系统建设等项目，以确保南明河流域生态水环境持续稳定变好。

3.1.2 项目实施

通过项目实施(2014年8月至2016年3月)，南明河水系水质得到持续有效改善，干流段主要污染物指标COD已稳定达到地表水Ⅲ类水质标准，大部分河段氨氮(NH3-N)达到地表水Ⅳ类标准，黑臭问题基本解决，水体实现根本性转变，水质得到有效提升，河道水生植物河底覆盖率从15%恢复到70%，水生态健康系统显著改善。南明河水环境治理成为国内乃至国际城市采取PPP模式进行流域治理的成功典范，该项目真正实现了“少花钱、多办事、办好事”(国际类似项目通常需要6-8年，多3-4倍资)。

3.1.3 PPP运作模式

项目总投资27.27亿元，其中项目公司自有资本为6.27亿元，占总投资比例为23%，其余21亿元(占总投资比例为77%)由项目公司负责融资解决。南明河水环境整治项目签署PPP协议后，社会资本在国开行和中国银行的支持下，通过“境内+境外”相结合的融资模式，落实了长达十年期基准优惠利率的自营项目贷款。

为保障社会资本合理的投资收益，项目采用“特许经营+政府购买河道服务”PPP组合模式，其中污水处理厂及污泥处理中心特许经营期为30年，河道服务项目特许经营期10年。

贵阳市政府授权市城管局与社会投资人签订PPP项目合作协议，项目公司与股东方签订股东协议，与金融机构签订融资协议，与施工总包方签订工程承包合同，及与其他相关方分别签订运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等，共同构成贵阳市南明河二期水环境综合整治PPP项目的合同体系。

政府对社会投资人进行绩效考核，政府按服务付费。为确保项目良好运转，贵州省市环保系统不定期进行夜查和突击检查；政府还开通了“12319”环保投诉平台，通过社会群众实现24小时实时有效监督。

3.2 大理洱海环湖截污项目

3.2.1 项目概况

洱海是大理的母亲河，在区域经济发展中应坚持统筹，实现城乡发展一体化，同时要按照习近平同志要求将流域生态环境保护放在更加突出位置，要像保护眼睛一样保护洱海生态环境，像对待生命一样对待洱海生态环境。在大理地方财政能力有限的情况下，引入PPP模式治理洱海水环境，选定社会投资人实行本项目。

大理洱海环湖截污工程包含污水处理厂、环洱海截污干管(渠)、河道截污管、村庄联络管、污水提升泵站、污水厂尾水利用工程，涉及环洱海八个乡镇，近期(至2020年)工程占地17.9公顷。工程按照“一次规划、分期实施”的原则，一期新建6座污水处理厂及配套管网，收集和处理洱海东岸、北岸、西岸的生活污水。

3.2.2 项目实施

2016年9月，大理市全民健身中心附近的截污干管已完成开挖并正在进行埋管作业；双廊、挖色、上关、湾桥、喜洲、大理古城新建的6座污水处理厂也已全线开工。项目建成后，服务范围达66.41平方公里，服务人65.28万人(2050年)，截污主干管居住区覆盖率达到100%，河道截污干管覆盖率达到100%。污水处理厂处理规模达到远期(至2030年)11.8万立方米/日，近期(至2020年)5.4万立方米/日，出水达到国家一级A类排放标准。本项目中污水就近分片处理，尾水进入湿地净化、进行有效回用，形成完善的污水收集、处理、回用体系，降低入湖污染负荷，实现水资源循环再生利用。

3.2.3 PPP运作模式

项目总投资34.68亿元，建设期中政府补贴6.58亿元(建设期中资源保护费投入)，项目公司需投资28.1亿元。项目公司通过股权融资和债权融资结合的方式，其中项目公司资本金8.43亿元，债权融资19.67亿元。

大理洱海环湖截污项目采用“特许经营+政府购买服务”的PPP模式，其中污水处理厂采用BOT(建设-运营-移交)模式，合作期限为30年，截污干管(渠)、提升泵站工程、生态塘库工程、再生水利用等工程采用DBFO(设计-建设-融资-运营)模式，合作期18年，政府采用购买服务的方式向项目公司支付政府购买服务费，分为可用性付费和运营维费。

4 PPP项目的成功经验

上述PPP示范项目的成功经验表明，采用PPP模式推进流域水环境综合整治，让专业人干专业事。社会资本方作为项目的唯一终极责任人，对流域治理的成效负责，责任主体明确。同时有利于从流域层面综合考虑，增强项目方案的科学性和合理性，并结合长期的运营情况考虑技术的经济性和可行性，有助于项目的顺利推进和流域水环境质量的长期改善。

(1) 推广PPP模式有利于推动政府职能转变，简政放权、优化服务。

政府简政放权，激发市场主体活力，切实推动公用事业领域政府管理方式变革，解决市场参与公开与透明的问题，市政府彻底改变过去大包大揽、承担主体角色的做法。打破“条块分割、多头治水”的传统治理模式，政府转变观念从“重投资、重建设”到“重购买服务、过程监管”，并在建设期聘请第三方跟踪审计机构，为项目的顺利实施推进提供了坚实的组织保障[13]。

(2)推广PPP模式有利于市场配置资源，让专业人干专业事。

让市场在资源配置中起决定性作用，政府当“裁判员”制定水环境治理目标和考核标准，社会资本方做“运动员”，双方权责明晰。社会资本有内生的动力，优化设计，降低造价，缩短工期，在项目全生命周期中以最优的成本实现高效的公共服务，政府将服务费支付与服务质量挂钩，以绩效考核付费，切实提高公共服务质量和效率，实现政府、企业、百姓三方共赢。

(3)推广PPP有利于稳增长、调结构、惠民生、促改革。

南明河一二期已实现社会资本投资约25亿元，在没有占用政府一分钱的情况下，项目顺利开工建设，并取得良好治理成效。南明河水环境整治项目践行了习近平总书记“建设生态文明，是关系人民福祉长远大计”的指示精神，在大大改善百姓生产生活环境下，有效推动城市经济发展，增加劳动就业，其治理成效获得广大市民的高度赞誉，百姓也切实享受到了生态文明的成果，实现良好的社会效益、经济效益和生态效益。

(4)推广PPP有利于推动技术、金融、管理创新。

在水环境综合整治项目中，社会资本整合国内外权威专家和技术团队，前期进行大量基础调研和科学论证。在引进、吸收国内外先进技术基础上，积极推动科技创新，形成系统性的技术体系，提出流域层面综合统筹的总体技术路线和技术方案，确保水环境治理达到预期目标。通过金融创新，保证项目融资及时足额到位，降低融资成本，保障项目建设的进度计划和工程质量。通过管理创新，以大厂带动小厂，实现区域水厂与流域运营维护一体化，优化人员结构，有效降低运营成本，保障水环境治理工程可持续发展。

5 结 语

PPP模式在南明河水环境综合整治二期项目和大理洱海环湖截污工程中成功应用，项目所在地水环境治理效果显著。PPP模式能有效打破政府“各自为政、多头治水、投资及运行效率低下”的传统水环境治理模式，推动政府彻底转变思想观念，简政放权，“少花钱、多办事、办好事”，让专业人干专业事，“引入技术、资金实力、社会责任强的社会资本方，作为项目终极责任人为流域治理成效负责，以有限的公共资金撬动社会投资，带动经济和社会发展，真正实现物有所值。

南明河和洱海PPP项目中政府和社会资本的合作方式和运作流程，为我国进一步推广PPP水环境治理项目提供切实可行的参考和指导。

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Study on PPP Model of Watershed Comprehensive Management

PANG Hongtao1，2XUE Xiaofei1，2ZHAI Dandan1，2LI Peng1SU Chang1LI Xinwei2FANG Yong2
(1.Xinkai Water Environmental Investment Co.Ltd.Beijing 101100； 2.China Water Environment Group Limited，Beijing 101100)

The main problems of watershed management as well as characteristics and advantages of watershed management through Public-Private Partnership (PPP)，was firstly analyzed in consider of Chinese situation and water regimen. Secondly，features of two PPP demonstration projects the Ministry of Finance：Phase-2 project of comprehensive water environmental regulation of Nanming River and Engineering of sewage interception around Erhai Lake in Dali，were studied. Finally，the successful experiences of PPP demonstration projects were summarized，which will provide guidance on the practice of water environmental governance through PPP model.

PPP；project investment and financing；social capital；watershed environment

庞洪涛，工学博士，高级工程师，主要从事水污染控制技术的研究与应用

翟丹丹，硕士研究生，主要从事水环境保护与修复

X21

A

1673-288X(2017)01-0077-04

项目资助：国家发改委地区经济司课题《我国流域水环境综合治理的商业模式与长效机制创新研究》(2015)

引用文献格式：庞洪涛 等.流域水环境综合治理PPP模式探究[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：77-80.