社会转型期社会治理创新研究

陈美霞

摘要： 社会治理不仅限于政府的治理职能，还包括其它主体以及社会自身的治理。创新是一个国家兴旺发达的不竭动力，是一个民族进步的灵魂， 在国家各个层面的创新中，社会治理创新显得尤其重要和紧迫，特别是我国正处于社会转型期，这既是重要的战略机遇期、发展的黄金期，又是社会矛盾凸显期、社会风险隐患期。社会治理是全社会的共同行为，要发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与，从传统的社会管理走向时代发展要求的社会治理。因此，社会治理创新势在必行，其研究迫在眉睫。文章从社会公正、社会关系和社会风险三个维度，分析了社会治理的本质，其目的是发现和化解各种社会矛盾和不安定因素，维护社会稳定，以达到构建社会治理的有效性。

Abstract： Social governance is not only limited to the government's governance function， but also includes other subjects and social governance. Innovation is an inexhaustible motive force for national prosperity， and is the soul of a nation's progress. In all aspects of national innovation， the innovation of social governance is particularly important and urgent， especially China is in the social transition period， which is not only an important period of strategic opportunities， the golden period of development， but also is a period of prominent social contradictions and social risks. Social governance is the common behavior of the whole society， which requires the government to play the leading role， encourages and supports the participation of all parties in society， in order to go from the traditional social management to the social governance which the times development requires. Therefore， social governance innovation is imperative， and the research is imminent. This article from the three dimensions of social justice， social relations and social risk， analyzes the essence of social governance， whose purpose is to find and resolve various social contradictions and unrest， maintain social stability， and achieve the effectiveness of the social governance construction.

關键词： 社会治理；社会公正；社会关系；社会治理创新

Key words： social governance；social justice；social relations；social governance innovation

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）04-0234-04

0 引言

随着社会和经济的不断发展，我国面临的公共问题越来越多，且有愈演愈烈之势，因此政府的治理压力也越来越大。当前我国正处于转型时期，过去社会治理的重点和难点在经济领域，现在开始逐渐地向社会领域转移。经过多年的发展，我国经济一直保持高速增长，市场经济秩序也在不断完善，但与此同时越来越多的复杂社会问题开始显现出来，比如发展不平衡问题、环境污染问题、社会公正问题等，国家的维稳态势日趋严峻。

社会治理创新，就是要形成政府、企业、社会组织的共同治理的局面，更好地发挥社会力量的作用。我国作为具有特色的社会主义国家，有自己的国情，虽然是社会治理，但是政府仍然起着主导的作用。

社会是系统性的人类生活共同体。构成社会系统的要素十分复杂，大体上包括物质基础、活动主体和精神生活三个方面，即物，人和思想三大类别。社会系统中的三个基本要素间的相互关系和彼此作用，构成了种种社会活动。社会有机体通过系列社会活动实现着自身的运行和发展。社会治理承载着协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、应对社会风险、促进社会公正、保持社会稳定等重要使命。而当前我国正处于社会转型期，社会结构正发生着深层次转变，这种变革带来的转型效应深入影响到社会生活的各个领域，社会治理创新显现出社会关系的复杂性以及社会转型期的特点，加强社会治理的创新将有助于推动社会的发展和进步。

1 社会治理的理论基础

1.1 社会治理的内涵

社会治理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程，因此，社会治理的内容涵盖社会组织、社会事业、社会工作、社会保障、社会秩序和社会问题六大领域，对这些领域的社会治理本质上是促进公民社会的形成。

社会治理，说到底是对人的治理和服务，必须坚持以人为本，尤其需要加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，以社会公平、公正为前提，协调社会关系，加强社会矛盾源头治理，规避社会风险，加强以秩序为核心的制度创新，实现社会治理的高效与善治。

对社会治理的理解，应该包含这样几层含义：

第一，制度层面的社会治理，即在某种形式下所形成的统一性的规则，该规则一定程度上约束和保障具体的实施和操作过程；通过相关的程序与行为所制定出来的道德规范，能全面保障个体的自身利益。

第二，宏观的社会治理，即加强和创新社会治理，应以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、协调社会关系、促进社会认同、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造有秩序、有活力的基础性条件和社会环境，促进社会和谐。

第三，技术层面的社会治理，即对社会影响进行评估、控制，甚至包括公众参与活动和参与决策的过程。

社会治理强调社会各方以合作协商、共建共享的方式处理复杂的社会问题和社会矛盾。正如党的十八届三中全会《决定》对“创新社会治理”做出了部署，指出：“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”党的十八届五中全会《建议》提出：“构建全民共建共享的社会治理格局。”

因此，随着经济的发展而不断发展，社会治理其目的就是要促进社会公平与公正，防止社会问题扩大，避免社会震荡的政策行为。

1.2 社会治理的主体

社会治理理论作为一种新型政治分析框架，是在传统理论的基础上发展而来的，从新公共管理角度出发，公共治理模式是服务型政府的理想模式，公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。从治理主体角度看，强调“三部门”合作治理，即主体应具有多元化，政府作为第一部门、市场作为第二部门、社会组织作为第三部门，共同构成治理的主体。三者彼此分离又相互依赖。

①政府。

无论是传统的社会管理还是创新社会治理，政府作为依法享有行政权力的组织体系，必然是主体，是提供公共物品的公权力机构。社会治理过程中，从政府单一主体制逐步转化为多元主体制，同时社会的变迁和发展对政府提出了新的要求，部分传统职能被削弱，而新的职能不断出现。

②市场。

十八届三中全会提出“要让市场在资源配置中起决定性作用”，是提供私人物品的私权力组织。着重加强市场的社会治理能力，完善市场的社会治理责任。此时，政府必须自觉简约放权，减少对资源配置的干预，配合市场发挥应有的作用。

③社会组织。

传统社会管理中，社会组织是被动的被管理者，而在社会治理中，社会组织是治理主体之一，是提供公共物品的私营机构，在众多社会治理领域发挥作用。社会组织成为了社会治理体系的重要组成部分，是政府和企业之外对资源进行配置的第三种力量。

1.3 社会治理主要的内容

社会治理主要涵盖社会组织、社会事业、社会工作、社会保障、社会秩序和社会问题六大领域，在这些领域的社会治理，其本质就是要促进公民社会的形成，说到底社会治理就是对人的治理和服务。首先，必须坚持以人为本，尤其需要加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制；其次，要以社会公平、公正为前提，协调社会关系，加强社会矛盾源头治理；最后，要规避社会风险，加强以秩序为核心的制度创新，实现社会治理的高效与善治。

1.4 社会治理的功能

社会治理的目的是使社会有效率地运行，就是通过制定社会规则，通过一定的手段执行，促使稳定和谐的社会秩序，从而达到社会治理的有效性。对社会治理功能的理论研究，主要包括以下几点：第一，再分配功能。政府通过制定规则，通过制定政策、制度来弥补市场的不足，使社会能够良性循环，以达到目标得以完成。此时的社会治理实际上是一个提供社会公共服务的过程，是对社会财富起到一个再分配过程的功能。第二，促使社会良性运行功能。社会有机体如同生物有机体，在其运行过程中，或多或少存在这样那样的问题，不可能永远一帆风顺，当社会中的不和谐元素积累得足够多、足够大，就会产生社会问题，引发社会动荡。因此，社会治理必须从源头上避免社会动乱，保持社会稳定和良性运作，此时的社会治理起到保持社会良性运行的作用。第三，维护人类共同体的功能。人是社会的共同体，有着共同的精神生活和社会交往，这种精神生活和社会交往通常发生在自己的共同体——工作社区和生活社区中。

2 社会治理创新的本质和意义

社会治理创新，其宗旨是建设和谐社会，通过社会治理，保障社会公正，经济社会协调发展，推进依法行政等方面的社会治理。加强和创新社会治理，应以维系社会秩序为核心，以社会发展变迁为背景，以如何適应时代变革需要来改善社会治理，推进经济社会协调发展，进而扩大公众参与社会治理，以利于提高社会管理水平，建立和完善公正、和谐、充满活力的社会。

2.1 促进社会公正是社会治理创新的前提基础

公正反映的是人们从道义上、法理上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准，其中蕴涵着人们对合理的社会秩序、社会规范和利益格局的诉求。

社会公正不仅仅是社会发展进步的一种价值取向，更是在社会不同领域有实际内容要求的具体范畴。社会公正不仅只是合理分配财富，还包括公民享有平等的政治权利、社会地位、公共服务和社会福利等。

2.2 协调社会关系是社会治理创新的本质要求

社会治理是对人的治理和服务，在治理过程中缔结起来的个人与个人、群体与群体、个人与群体之间的联动效应就是社会关系，社会关系的变动牵引着社会结构的改变。在所有构成社会治理的要素中，利益关系是社会关系的本质。所以，社会治理不仅仅是政府治理，其突出的特点是人民群众的广泛参与。仅仅依靠某一种社会力量将难以治理我国这样一个巨型社会，难以处理我国现代化转型面临的诸多社会问题，难以克服高密度人口社会潜藏的巨大风险。

2.3 社会风险的规避是社会治理创新的控制手段

社会风险具有延展性，可以超越地理边界和文化的限制，后果严重。从根源上讲，风险是内生的，是社会运行过程中各种社会制度，尤其是工业制度、法律制度、技术和应用科学等正常运行的共同结果。因此，在如何规避社会风险的方法上，需要通过提高现代性的反思能力来构建应对风险的新机制，既包括自然风险，也包括经济风险，政治风险和文化风险。

2.4 社会治理创新的主体在于民众参与

社会治理从根本上来说，就是要处理好国家与人民的关系，就是要解决人民真正当家作主的问题，充分发挥人民的主人翁作用，成为社会治理的关键主体。社会治理的过程就是公众全程参与的过程。公众参与已经成为推动社会治理高效完成的不可忽视的力量。公众公民意识逐步提高，随着改革开放的逐步深入，个体的私人空间与公共空间区分越来越清楚，人与人之间的交往越来越陷于公共空间、角色行为的来往。信息化时代加速了公民参与，各种现代化传播工具，能够满足不同阶层和喜好，可以自由选择适合自己的信息传播媒介，尤其互联网的发展，为公民参与提供了有利条件和更广阔的场域。

所以，社会治理创新意义所在，就是要全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，正确处理好政府与市场、政府与社会关系，具有重要的基础性作用。“社会变化很大，如果我们不加强研究，全面深化改革的许多举措就无法真正落实。创新社会治理、加强基层建设，创新在于一切从基层实际出发，一切从群众需求出发，一切顺应社会发展的趋势。”

3 社会治理创新的包容性治理

3.1 制度创新将以稳定秩序为核心

社会秩序是指社会生活相对稳定和协调的存在状态。在错综复杂的社会制度体系中，无论是成文的方针、政策、法律、规章、条例等正式制度，或是作为文化传统存在的风俗、习惯、道德等非正式制度，再或者是不同生活层面的社会行动方式，都通过文化传承而不断延续，其核心是对社会秩序的理解和建立。促进社会公正、协调社会关系、规避社会风险的根本目的在于建立稳定和谐的社会秩序，这种合理有序的社会秩序会在实践中得到证实和反作用，具体表现为经济快速发展、文化欣欣向荣、社会人际关系其乐融融等。

3.2 社会失序的社会重建在于制度的规范

社会是一个具有特定行动准则和规范秩序的体系。社会阶层结构的急剧分化而引发的利益多元化与冲突，社会阶层由改革开放前的“两个阶级一个阶层”向多元化、复杂化的阶层结构转变，利益格局也发生巨大变化。急剧的大规模的社会流动，增加了政府治理的难度。传统的中国社会是熟人社会，在乡土场景中，非市场化社会的传统制度仍然是社会行动的重要调节机制。在城市化社会的陌生人世界中，这类非正式制度的调节功能则明显式微。同时，许多正式制度如法律、法规、章程、契约、合同等的运行也常常面对现实困境。当这种社会规则体系中的柔性与刚性无法兼容并济，就会产生社会失序。而社会价值观对社会实践具有强烈的建构功能，要遏制社会失序，就要进行社会重建，建立一个与政府、市场并列的社会。

3.3 社会治理创新需要秩序机制的整合

创新社会治理，需要建立分权的政府，这离不开秩序机制的协调和整合。一方面，完善社会治理纵向秩序机制整合。即以政府为中心的、政府内部的自上而下的秩序机制整合，当然社会治理的转型升级不是对政府作用的否定，而是在一种合理治理结构框架下，加强调政府的权威和主导作用。另一方面，完善社会治理横向秩序机制整合。即以政府为中心，多元主体参与的社会治理开放式秩序机制整合，其基础则是建立在多中心治理结构上，依赖于社会组织的培育和公众的觉醒，表现为一种开放式的协调整合。

4 提升社会治理创新的有效途径

4.1 社会治理创新主体多元化的体现

政府是实施社会治理的主要主体，但并不意味着是社会治理的唯一主体，需要鼓励和大力支持社会各方面力量的参与，进而更好地发挥社会力量的作用，实现社会治理主体多元化。因此，必须依靠市场机制、非政府组织和广大民众来共同治理社会公共事务，建立以政府牵头、社会协同、公共参与的社会治理格局。政府应当由全面治理的“全能政府”向“有限政府”的职能转变，开展多元主体协同治理的格局，通过社会各方面的治理，发挥政府部门难以替代的作用，这些组织和个人构成社会治理的精英，把他们纳入到社会治理的主体中来，将会弥补政府单一领导的不足，促进社会治理的高效运转。

4.2 加强社会治理创新，促进社会资源的有效整合

社会整合本质上是一种社会内聚力，不仅仅是直接交往的个体、群体存在着这种关联，素不相识的人也存在于这种无形的社会力量之中，所有成员无一例外的受到这种力量的牵引和控制。提升社会治理的有效性，势必需要对社会经济资源、政治资源、文化资源和社会资源进行有效结合。

4.3 培育多元化的社会组织

社会组织是非政府组织的一部分，是政府和公众之间的桥梁和纽带，也是公众参与社会治理的重要渠道之一，因而社会组织的参与不仅拓宽公众参与的渠道，提升公众自治的能力，同时还能对政府社会治理的行为进行评估和监督，从而实现三者的良性互动。在社会治理中不能过分依赖某一单一主体，应有能力应对其中任一主体失灵而带来的影响，比如当政府失灵时，其它非政府组织能够有应对措施，保证其正常运行；当社会失灵时，政府能够担负起促进社会良性发展的责任等。

总之，培育多元化的社会组织是社会治理的关键环节，必不可少。

4.4 改善民生为重点的社会体制改革

我国已进人改革发展的关键时期，改革几乎在各个方面都得到了体现，包括经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等。随着改革的不断深入，我国在获得更多发展机遇的同时，也面临着一些前所未有的挑战和困难。因此，为实现经济社会协调发展，促进社会公平正义，应将社会体制改革的重点放在改善民生，只有这样才能加快社会事业建设。

5 结论

总之，社会治理创新是一个系统工程，渗透于社会生活的各个领域，有自身丰富的内涵和独特的运行规律。社会治理在当前转型时期更具有复杂性和特殊性，认清社会治理创新的本质、促进社会公正、协调社会关系、规避其社会风险是当前供给侧改革对社会治理创新的本質要求，以秩序稳定为核心的制度创新是实现社会治理有效性的根本保障和目标。

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