基于GIS的多规合一控制线检测分析及其应用

张鹏程，张秀英，龚 磊，李 珏，王明省

（1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

基于GIS的多规合一控制线检测分析及其应用

张鹏程1，张秀英1，龚 磊1，李 珏1，王明省1

（1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

阐述了“多规合一”“一张图”核心内容中控制线的概念、分类体系和数据标准；并运用ArcEngine10、ArcGIS Server10开发了控制线成果数据的质量监理、检测分析等功能；提出了基于控制线分类管控与建设工程项目业务流程整合的优化审批新模式，实现了项目由传统串联审批到并联审批的转变，达到了“流程整合、一门受理、信息共享、协同审批”的目标。

“多规合一”；控制线；检测分析；ArcGIS；并联审批

“多规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等多种规划的衔接和协调，在统一的空间范围上划定生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线等，以实现优化城乡空间布局、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的目标[1-5]。随着《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》、发改规划[2014]1971号《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》、建规[2014]18号《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作通知》等相关政策文件提出在市、县层面探索“多规合一”的要求，“三规合一”或“多规合一”已成为我国城镇规划体系改革的热门课题之一。

控制线作为市县“一本规划、一张蓝图”的核心数据，GIS及相关技术在其检查入库、空间检测分析、辅助业务审批过程中具有重要作用。在规划编制阶段，需要制定控制线数据标准，明确分类代码、属性结构、图形特征、空间范围等；在成果建库阶段，需要按照数据标准对控制线进行质量（图形和属性）检查，以确保数据能准确入库；在成果应用阶段，发改、规划、国土等部门在制定年度项目计划和用地选址或建设项目审批时，需要基于控制线成果进行空间冲突/符合性分析，以确保用地或项目选址符合控制线的管理规定。

1 控制线的分类标准与监理检查

1.1 分类标准与属性结构

尽管各县市的控制线分类体系略有不同，但一般都包括：①建设用地规模控制线（X2）：按照土地利用总体规划确定的建设用地规模指标，在落实国民经济和社会发展规划确定的重点发展区域、产业园区和重点建设项目基础上，协调城乡规划和土地利用总体规划的建设用地布局，划定的允许建设区域的围合线；②建设用地增长边界控制线（X1）：为引导建设用地增长，保障城市功能完整，有效避让基本农田和重要生态区域，增加规划弹性，根据城市发展战略和方向，在建设用地控制线基础上，按一定面积比例（各地比例可能不同）划定的建设用地弹性管控区域的边界围合线；③产业区块控制线（X3）：根据国民经济和社会发展规划确定的工业园区、高技术产业园区和物流园区，协调城乡规划工业布局，划定的由“工业园区－连片城镇工业、仓储用地”组成的用地集中区的边界线；④生态控制线（X4）：为保障基本生态安全，在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力、严守生态保护红线的前提下，协调城乡规划、土地利用总体规划、林业发展规划、生态和环境功能区划等相关规划，划定的各类生态用地的保护边界；⑤基本农田控制线（X5）：对基本农田实行特殊保护，针对土地利用总体规划确定的基本农田保护区形成的围合线。控制线的属性字段结构如表1所示。

表1 控制线数据的属性字段标准

1.2 入库要求及监理检查

在控制线数据入库前，需要依据上述分类和属性标准，对其图形特征和属性进行检查。嵌入式组件ArcEngine10提供了大量的接口、方法与属性[6-7]，本文采用ArcEngine10开发了控制线数据质量检查功能，如图1所示。通过空间坐标参考系接口ISpatialReference，可检查控制线的坐标系是否采用了规定的坐标系统；通过图层的外接范围接口IEnvelope，可检查控制线图层的空间范围是否与行政区划范围大体一致；通过要素图层的字段集合接口ILayerFields，可检查属性结构是否包含表1中所有字段，以及字段的名称、类型是否正确；结合IFeatureCursor、IFeature接口，可检查各属性字段的值是否填写（不能为空），属性的值域（如控制线代码必须填写X1、X2、X3、X4、X5中的1项）是否准确；采用空间关系IRelationalOperator接口中的Contains、Crosses、Overlaps等方法，可检查图层中是否存在（如非法几何面、重复面、面粘连、微小面积、图斑缝隙等）图形错误。

图1 控制线数据质量检查功能

2 控制线的检测需求与功能

2.1 控制线的检测需求与分类管控

控制线是各类法定规划编制、修改、审批的依据，是发改、规划、国土等行政主管部门制定年度项目和用地计划的依据，是建设工程项目审批的前置条件。在各类法定规划编制、修改和调整时，需要进行控制线检测，以防止新编制的规划与“一张图”控制线成果相矛盾；在发改、规划、国土、环保等部门的业务审批个案办理时，也需进行控制线检测，以检测建设工程项目的用地范围、规模等是否与“一张图”控制线成果存在冲突。

不同类别的控制线，其管控规则不同：①产业区块控制线内优先安排先进制造业、战略新兴产业、高新技术产业等符合国家产业政策和产业发展趋势的产业项目及其配套设施，由发改部门负责管控；②建设用地规模控制线内允许建设，而基本农田控制线内禁止破坏基本农田的活动，不得擅自改变基本农田用途或占用基本农田进行非农建设，二者由国土部门负责管控；③在建设用地增长边界控制线内选址的项目，满足一定条件下方可进行建设，而基本生态控制线内，除符合建设选址条件的重大道路交通、市政公用、公园和旅游设施及特殊项目，禁止其他项目建设，二者由规划部门负责管控。

2.2 检测分析功能的实现

根据上述的控制线检测需求和分类管控模式，本文基于GIS的空间叠加分析功能，开发了控制线检测分析功能：前端采用Javascript接收用户输入的项目类型及选址范围等，后台采用ArcGIS Server10 GeometryServer接口中的Intersect、Identify等方法，将该范围与控制线图层作叠加分析，并根据控制线的管控规则（不同控制线内允许建设项目的类别不同），返回控制线检测结果（突破或侵占的面积等），最后由Javascript在前端显示分析结果。其中，项目选址范围支持多种方式：①用户输入坐标范围：支持用户输入地方坐标、1980西安坐标、WGS84坐标等，文件格式支持txt、xls等；②当前视图窗口范围：根据用户当前地图窗口的范围进行分析，用户可通过对地图的缩放来控制当前窗口的空间范围；③导入外部文件范围：用户可导入本地的CAD、SHP等用地红线或项目选址范围线文件，进行检测分析；④用户自定义范围:用户可在当前地图窗口中绘制圆形、矩形、多边形等范围进行检测分析，如图2所示。

3 控制线检测在建设项目优化审批中的应用

建设工程项目的优化审批作为我国当前行政审批制度改革的重要组成部分，在“多规”部门共同遵守与共享的控制线成果基础上[8-9]，结合GIS和工作流技术，将控制线分类管控规则与检测分析功能嵌入到建设项目业务审批的相关阶段中，可实现项目由串联审批到并联审批模式的转变。

图2 控制线检测分析功能

建设工程项目的全过程可分为立项申请、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等5个阶段，其中涉及“多规合一”控制线选址检测的有立项申请、用地审批、规划报建3个阶段，明确各阶段的牵头部门和配合部门，各部门在审批过程中都可随时调用控制线检测分析功能。以立项申请阶段的政府投资类项目审批为例，由发改部门牵头项目建议书的审批，规划、国土、环保部门协同，可分别同步完成建设项目选址意见书、建设项目用地预审、环境影响评价报告的审批，如图3所示。在市电子政务中心设立与该3个阶段相关的项目统一收/发件窗口（图4），首先建设单位按相关阶段的办事指南、表格要求等提交报建材料（项目基本信息、控制线检测申请表、项目的用地范围或拟选址边界坐标等）。然后，由窗口收件人员对报建单位提交的材料进行初审，对于不符合要求的，要求建设单位纠正、补齐资料；符合要求的，录入项目基本信息、建设单位信息，并根据项目选址范围，调用控制线检测分析功能，如图5所示。对于符合控制线管控的建设项目，自动生成立案编号，并向发改、规划、国土、环保等部门自动发送项目申报的相关电子文件及检测报告，以便各部门后续审批与校核；对于不符合控制线管控条件的建设项目，系统生成不符合检测的个案编号，并同时通知发改、规划、国土、环保等部门暂停后续审批，建设单位根据项目实际情况决定是否重新选址或提交控制线调整申请。最后，由窗口人员将审批结果材料录入系统，并告知建设单位取回审批结果材料。

图3 立项申请阶段的并联审批流程示例

图4 一站式受理模式示意

图5 用地审批过程中调用控制线检测分析功能

4 结 语

本文从GIS的角度介绍了“多规合一”控制线的数据标准、监理检查、检测分析及其在项目选址中的应用，得出的结论为：①“多规合一”规划编制的核心工作是划定控制线，而划定控制线的目的是应用于“多规”部门的业务审批；②依据控制线的分类、数据标准，开发了控制线的监理检查功能，对确保数据质量至关重要；③基于GIS的空间叠加分析功能，开发了控制线检测分析功能，可应用于建设项目的选址；④将控制线检测分析与建设项目审批业务流程相结合，可实现项目由传统串联审批到并联审批的模式转变：通过在政务中心设立统一的项目收/发件窗口，实现了“一门受理”；通过统一录入项目的基本信息、建设单位信息、项目审批过程及结果等信息，实现了“信息共享”；通过将控制线成果在“多规”部门间共享，并将检测分析功能嵌入各项目审批阶段，实现了项目选址的“实时检测”。

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[3] 广东省“三规合一”工作指南(试行) [R]．广州:广东省人民政府办公厅,2015

[4] 张伟,周津斌．关于天津市“三规合一”的实施建议[J]．中国土地,2014(7):15-18

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[7] 吴建华．基于ArcGIS Engine的GIS软件开发方法[J]．测绘通报,2010(11):54-57

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P208

B

1672-4623（2017）01-0036-04

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.01.011

张鹏程，博士，正高职高级工程师，主要从事地理信息系统与地图编制工作。

2015-11-11。

项目来源：广东省住房和城乡建设厅2015年科研课题资助项目。