论粮食产业发展的流通政策体系

李铜山，韩苏玉

（河南工业大学粮食经济研究中心，河南郑州450001）

论粮食产业发展的流通政策体系

李铜山，韩苏玉

（河南工业大学粮食经济研究中心，河南郑州450001）

粮食产业发展的流通政策体系，应该包括主体的粮食流通政策体系和配套的粮食流通政策体系，并按照短期、中期与长期三个时间类别进行设计。短期粮食流通主体政策主要包括流通领域公共物品投入政策、市场环境优化政策等；中期粮食流通主体政策主要包括流通业务结构调整政策、流通基础设施强化政策等；长期粮食流通主体政策主要包括核心业务补贴政策、计划收购代存政策等。短期粮食流通配套政策主要包括基础行业扶持政策、工程建设导向政策等；中期粮食流通配套政策主要包括商业流通支持政策、商业保险支持政策等；长期粮食流通配套政策主要包括物流产业发展政策、大型仓储扶持政策等。

粮食产业；流通政策体系；短期；中期；长期

粮食产业发展的流通政策体系，应该包括主体的粮食流通政策体系和配套的粮食流通政策体系。主体的粮食流通政策体系与配套的粮食流通政策体系之间需要相互衔接、密切契合。

1 主体的粮食流通政策体系

主体的粮食流通政策体系是指对粮食流通起直接作用的众多政策的集合。主体的粮食流通政策体系的设计要紧紧围绕粮食流通目标进行。当前的粮食流通政策体系还不够完善，可从长期、中期、短期三个时间周期来重新考虑和设计。

1.1 短期粮食流通主体政策

建立短期粮食流通主体政策，是为了保护粮食生产经营者的积极性，促进粮食生产经营，维护粮食生产者、经营者、消费者的合法权益。具体来说，短期粮食流通主体政策主要包括：流通领域公共物品投入政策、市场环境优化政策、市场体系建设政策、运输企业直补政策、物流工程扶持政策、粮食储存补贴政策、粮食流通贷款政策、国粮企业发展政策等［1］。

1.1.1 流通领域公共物品投入政策

制定并实施流通领域公共物品投入政策，是为了在粮食产业发展中，搞好粮食流通所必需的粮食仓储、粮食运输、专用站台码头、交易场所设施、粮食物流、专项设施、信息网络、电子商务平台等公共品建设，完善粮食流通领域的基础及高级设施条件。主要是政府投入财政资金，支持粮食流通业务顺利展开而必需的基础建设目标的实现。

为此，可考虑实施流通公共品建设财政投入政策、流通公共品建设财政贴息政策、信息网络建设财政投入政策、信息网络建设财政贴息政策、电子商务平台建设财政投入政策、电子商务平台建设财政贴息政策、专项设施与设备购置财政贴息政策等，以解决好粮食产业发展中流通领域的公共物品供给问题。

1.1.2 市场环境优化政策

制定并实施市场环境优化政策，是为了在粮食产业发展中，更好地疏通粮食流通渠道和开展粮食交易，保持粮食流通与交易的良好秩序，促进粮食物流顺畅，支持市场交易环境优化。比如说，我国近些年采取的稻米、小麦等保护价收购政策，就在一定程度上发挥了优化市场环境的作用（见表1）。2016年与2009年相比，我国早籼稻、中晚籼稻、粳稻的最低收购价分别提高了47.8%、50%和63.2%，对提高稻农的种稻积极性、保障稻米的持续有效供给发挥了非常大的作用。

表1 2016年与2009年水稻最低收购价比较

为此，可考虑实施市场环境优化专项投入政策、信息化管理专项投入政策、粮食电子商务发展财政贴息政策、标准交易建设财政贴息政策等，以解决好粮食产业发展中影响粮食流通的一系列外部因素问题。

1.1.3 市场体系建设政策

制定并实施市场体系建设政策，是为了在粮食产业发展中，更好地发展粮食现货市场，及时开拓粮食期货市场。主要是政府投入一部分资金，同时开展粮食现货市场和粮食期货市场建设，从基础上支持粮食流通目标的实现。

为此，可考虑实施现货市场发展财政投入政策、现货市场发展财政贴息政策、批发市场建设财政投入政策、批发市场建设财政贴息政策、期货市场建设财政投入政策、期货市场建设财政贴息政策等，以解决好粮食产业发展中的市场依托问题。

1.1.4 运输企业直补政策

制定并实施运输企业直补政策，是为了在粮食产业发展中，鼓励更多企业参与粮食购销，更好地促进粮食流通，对粮食运输企业或个人经营者进行一些收入上的财政补贴，以降低粮食运输成本，提高粮食运销者收入，保持粮食运销活力等。

为此，可考虑实施粮食运输绿色通道政策、粮食运输工具购置补贴政策、粮食运输燃料补贴政策、粮食运输过路过桥费减免政策等，以解决好粮食产业发展中的运输设施和运输作业问题。

1.1.5 物流工程扶持政策

制定并实施物流工程扶持政策，是为了在粮食产业发展中，鼓励粮食物流发展，更好地促进粮食流通，对粮食物流工程建设及信息网络建设，给予一定的财政投入，以降低粮食流通成本，提高粮食经济收益，加快粮食经济发展。

为此，可考虑实施大型物流项目建设财政贴息政策、小型物流项目建设财政扶持政策、物流作业设备购置财政补贴政策、专用公共设施与设备财政贴息政策等，以解决好粮食产业发展中的货畅其流问题。

1.1.6 粮食储存补贴政策

制定并实施粮食储存补贴政策，是为了在粮食产业发展中，鼓励粮食仓储发展，更好地“藏粮于仓”，通过政府拨付一定的财政资金，给予非国储粮业务一定的支持，以缓解和消除粮食仓储风险，保持粮食仓储业收益的相对稳定，进而达到稳流通、保安全的目的［2］。图1显示，2011—2014年，国家持续对粮油物资储备进行大幅递增性质的强力支持，中央财政对此的支出从1269.57亿元增加到1939.33亿元，增幅高达52.8%，对提高我国粮食仓储能力起到了非常积极的作用。

图1 2011—2014年中央财政对粮油物资储备的支出情况

为此，可考虑实施计划仓储财政投入政策、计划设施财政贴息政策、仓储风险损失补贴政策，以解决好粮食产业发展中的安全储藏问题。

1.1.7 粮食流通贷款政策

制定并实施粮食流通贷款政策，是在粮食产业发展中，通过提供贷款担保、低息与贴息贷款，解决满足粮食流通业发展中的大量资金需求，解决向银行贷款要支付高昂利息，严重压缩利润空间等问题，更好地促进粮食流通的发展。

为此，可考虑实施粮食流通贷款政府担保政策、粮食贷款低门槛准入政策、商业银行贷款贴息扶持政策等，以解决粮食产业发展中的流动资金不足问题。

1.1.8 国粮企业发展政策

制定并实施国粮企业发展政策，是为了在粮食产业发展中，充分发挥国有粮食流通企业的骨干作用，促使国有粮食流通企业完成市场化改革、转换经营机制、扩大经营规模，进而成为保障国家粮食安全的主渠道，为此政府应通过财政给予一定支持。

为此，可考虑实施国粮企业政策性负债政府全额支付政策、国粮企业历史性负债政府财政适度补贴政策、国粮企业扩大经营规模财政扶持政策、国粮企业开辟流通新业态财政支持政策等，以解决粮食产业发展中的国粮企业发展活力问题。

1.2 中期粮食流通主体政策

建立中期粮食流通主体政策，是为了在维护粮食生产者、经营者、消费者合法权益的基础上，维护粮食流通秩序，优化流通结构，改善流通基础设施，调控粮食进出口。具体来说，中期粮食流通主体政策主要包括：流通业务结构调整政策、流通基础设施强化政策、粮食储存特殊扶持政策、粮食进出口适度补贴政策等［1］。

1.2.1 流通业务结构调整政策

制定并实施流通业务结构调整政策，是为了在粮食产业发展中，减少低效率流通，通过发展高效率的粮食流通以增加收入，对此，政府应拿出一部分财政资金，用于支持粮食流通业适当调整和优化流通业务，推动粮食流通业务整体质量的提高。

为此，可考虑实施粮食流通结构调整成本扶持政策、粮食结构优化收入补贴政策、粮食流通结构调整风险分担政策、粮食新流通业务开拓财政支持政策等，以解决粮食产业发展中的流通结构优化问题。

1.2.2 流通基础设施强化政策

制定并实施流通基础设施强化政策，是为了在粮食产业发展中，维护好粮食流通设施，加大粮食流通基础设施建设投入力度，建立健全粮食流通领域公共信息服务体系，建立和完善流通环节粮食检疫检测体系，提高粮食流通设施性能，加强粮食质量安全，落实粮食无害化处理制度，积极运用财政措施加大对粮食批发市场、粮食物流配送中心的建设等。图2显示，2011—2014年，国家持续对粮食行业各类物流设施建设进行投入额逐年递增的支持，中央财政对粮食行业各类物流设施建设的投资从24.78亿元增加到54.50亿元，增幅高达120%，对强化粮食行业各类物流设施建设发挥了积极的促进作用。

图2 2011—2014年中央财政对粮食行业各类物流设施建设投资

为此，可考虑实施粮食基础设施维护补贴政策、粮食基础设施功能提高支持政策、粮食新技术新装备购置补贴政策等，以解决粮食产业发展中的流通基础牢靠问题。

1.2.3 粮食储存特殊扶持政策

制定并实施粮食储存特殊扶持政策，是为了在粮食产业发展中，避免粮食供求均衡后人们容易产生的盲目安全感，减少各种不合理的粮食消耗，克服麻痹大意意识，规避粮食储备萎缩。主要是政府拿出一些钱未雨绸缪，在粮食安全时利用政策力量做好高质量的粮食储备工作。为此，可考虑实施粮食储备经常性补贴政策、粮食储备质量收入差补贴政策、高质量粮食储备特别支持政策、周转粮食目标储备收入补偿政策等，以解决粮食产业发展中的“仓廪实”常态化问题。

1.2.4 粮食进出口适度补贴政策

制定并实施粮食进出口适度补贴政策，是为了在粮食产业发展中，适应粮食紧均衡的大形势，利用一定数量的财政支出，在WTO绿箱框架内盘活粮食进出口，充分调控粮食进出口业务，辅助保障粮食安全。图3和图4表明，由于中国大豆进出口补贴偏低等原因，2011—2015年中国大豆进口量持续增加，大豆出口量持续走低。可见，粮食进出口适度补贴政策的制定是十分重要的且具有导向性。

图3 2011—2015年中国大豆进口量

图4 2011—2015年中国大豆出口量

为此，可考虑实施粮食进出口调控政策、粮食进出口差别关税政策、粮食进口收入补贴政策、急需高质量粮食进口支持政策等，以解决粮食产业发展中的产能富足或不足等问题。

1.3 长期粮食流通主体政策

建立长期粮食流通主体政策，是为了贯彻落实国家粮食安全新战略，开展好核心业务，计划好收购代存，协调好进出口管理控制，保障国家粮食安全。具体来说，长期粮食流通主体政策主要包括：核心业务补贴政策、计划收购代存政策、进出口管理控制政策等。

1.3.1 核心业务补贴政策

制定并实施核心业务补贴政策，是在粮食产业发展中，为缓解某些核心粮食品种产能不足，利用部分财力以引导粮食收购、运输、配送及交易方式的变更，将粮食进口需求方向由大批量的综合性粮食需求方向朝多方向小规模的特种粮食需求方向发展。

为此，可考虑实施核心业务支持政策、粮食核心业务贷款补贴政策、粮食核心业务收入补贴政策等，以解决粮食产业发展中粮食进口的核心业务开展问题。

1.3.2 计划收购代存政策

制定并实施计划收购代存政策，是在粮食产业发展中，为落实粮食生产计划，政府只对参与政府生产计划的粮食生产者所产的粮食按照保护价格收购，而对计划外收购部分则按照在保护价格基础上扣除超计划储存与保管费的价格进行收购，并由政府指定的粮食生产者或购销者进行代储，粮食产权归政府，政府支付代储费用。

为此，可考虑实施储粮设施购置支持政策，储粮设备建设支持政策，储粮者收入补贴政策等，以解决粮食产业发展中的“藏粮于民”问题。

1.3.3 进出口管理控制政策

制定并实施进出口管理控制政策，是在粮食产业发展中，为落实进口配额管制，将粮食进出口与国内支持政策相挂钩，对计划内的粮食进口或出口给予国内政策支持，对计划外的粮食进口或出口取消国内政策支持，以更好地管控粮食进出口业务，对粮食进出口商形成激励，充分利用民间粮食进出口渠道，积极拓展粮食进出口业务，促进粮食供需均衡。

为此，可考虑实施粮食进出口支持政策，粮食进出口补贴政策，粮食进出口限制政策等，以解决粮食产业发展中的“藏粮于市”问题。

2 配套的粮食流通政策体系

配套的粮食流通政策体系是指，对粮食流通起间接作用的政策，或者说，是辅助主体流通政策发挥作用的政策。粮食流通配套政策主要是间接地干预粮食流通，促进主体流通政策绩效目标的实现。具体讲，可按照短期、中期与长期三种期限类别进行创新设计。

2.1 短期粮食流通配套政策

建立短期粮食流通配套政策，是为了完善流通行业的发展基础，推进相关工程建设，扶持现代仓储发展，提高职工素质，开展国贸人才储备。具体来说，短期粮食流通配套政策主要包括：基础行业扶持政策、工程建设导向政策、现代仓储扶持政策、职工素质培优政策、国贸人才储用政策等。

2.1.1 基础行业扶持政策

制定并实施基础行业扶持政策，是在粮食产业发展中，为保障粮食质量，减轻粮食流通企业的经济负担，降低其营运成本，确保社会效益、经济效益兼顾，对粮食流通中的用水、用电、用能、交通运输等基础行业给予一定的支持和扶持，从基础上保持粮食流通业的良性发展。

为此，可考虑实施粮食流通企业用水、用电、用能补贴政策，粮食交通运输绿色通道政策等，以解决粮食产业发展中的流通基础问题。

2.1.2 工程建设导向政策

制定并实施工程建设导向政策，是在粮食产业发展中，为促使粮食流通企业不断完善其信息工程、公用建筑等硬件设施建设，对其主要的工程建设项目给予一定的支持和扶持。主要是促使企业合理布局好粮食物流节点，形成完善的供应链与网络体系，以确保各项工程设施能满足现代物流业发展的需要。

为此，可考虑实施粮食流通企业信息工程设施完善支持政策、粮食流通企业公用建筑建设贷款贴息政策等，以解决粮食产业发展中流通企业的大型工程建设问题。

2.1.3 现代仓储扶持政策

制定并实施现代仓储扶持政策，是为了在粮食产业发展中，减少乃至杜绝粮食仓储环节由虫害、霉变、鼠害等造成的巨大损失。图5显示，我国农户存粮因虫害、霉变、鼠害，每年受损的比例分别为49%、30%、21%。

图5 我国农户存粮受损原因

农户家庭储粮设施简陋、粮食装卸运输抛洒遗漏、过度加工或粗放式加工，造成我国每年损失的粮食至少在350亿公斤以上，相当于2亿人1年的口粮。每年农户在储粮环节就产生了200亿公斤以上的粮食损失［3］。可见，实现粮食减损就是增产粮食。可通过推动粮食流通环节仓储设施不断完善，对粮食流通企业与高等院校、科研院所合作研发和建设现代仓储，给予一定财政扶持政策，促使粮食流通企业的仓储设施不断升级换代，并为粮食储备提供现代化的高效率、低损耗的储存解决方案。

为此，可考虑实施粮食流通企业现代仓储设施研发扶持政策、粮食流通企业现代仓储设施建设贷款贴息政策等，以解决粮食产业发展中流通企业的仓储现代化问题。

2.1.4 职工素质培优政策

制定并实施职工素质培优政策，是在粮食产业发展中，为了解决现有粮食流通企业职工年龄老化、文化水平较低、综合素质不高，缺乏现代化的专业技能，难以适应粮食流通业发展的需要等问题。主要是由财政出资对粮食流通企业职工进行培训，使他们都能掌握粮食流通的新技能，不断提高粮食流通作业水平，为国有粮食流通企业在激烈的市场竞争中提供智力支持。

为此，可考虑实施粮食流通企业职工素质培训鼓励政策、粮食流通企业职工素质培训支持政策等，以解决粮食产业发展中流通企业的人力资本积累问题。

2.1.5 国贸人才储用政策

制定并实施国贸人才储用政策，是在粮食产业发展中，为了解决粮食流通企业中，知WTO规则和国际法，懂国际经济与贸易，会经营管理的国际贸易人才严重不足问题。主要是鼓励粮食流通企业更好地实施人才建设与储备政策，为粮食国际贸易的顺利开展提供合格的人才支持，促进粮食国际流通业务不断发展。

为此，可考虑实施粮食流通企业国贸人才培训鼓励政策、粮食流通企业国贸人才培训支持政策等，以解决粮食产业发展中流通企业的“走出去”问题。

2.2 中期粮食流通配套政策

建立中期粮食流通配套政策，是为了支持粮食商业流通的顺利开展，支持粮食流通中商业保险的顺利进行，支持粮食流通产业的信息通畅。具体来说，中期粮食流通配套政策主要包括：商业流通支持政策、商业保险支持政策、信息建设支持政策等［1］。

2.2.1 商业流通支持政策

制定并实施商业流通支持政策，是在粮食产业发展中，为发展和壮大粮食批发和零售贸易业、粮食仓储业、粮食运输业等专门为粮食流通提供服务的产业，盘活粮食市场这一联结粮食生产与粮食消费的中间环节，培育具有强带动力的大型流通企业集团，提升粮食经济运行速度和流通效益，提高粮食市场经济成熟程度等，利用财政或其他优惠，有力地支持粮食流通业的持续健康发展。

为此，可考虑实施粮食流通企业低税或免税政策、粮食流通服务业税费减免政策等，以解决粮食产业发展中的无商不活问题。

2.2.2 商业保险支持政策

制定并实施商业保险支持政策，是在粮食产业发展中，为帮助粮食流通企业防患于未然，减少和规避粮食流通中可能遇到的自然风险、市场风险等，主要是通过一定的财政资金引导，鼓励粮食流通企业全面加入商业保险，使粮食流通企业即使遇到大的风险，也能借助商业保险的赔偿保证粮食流通政策的顺利实施。

为此，可考虑实施粮食流通企业投保鼓励政策、粮食流通服务业入保支持政策等，以解决粮食产业发展中的粮食流通一体化关联风险问题。

2.2.3 信息建设支持政策

制定并实施信息建设支持政策，是在粮食产业发展中，帮助粮食流通企业尤其是粮食进出口企业强化信息系统建设，提升粮食信息收集和传递能力，提高粮食信息使用效能。一方面促使粮食流通领域引入现代信息技术，改善粮食流通企业的商务环境，创新粮食流通新平台；另一方面为粮食流通企业的粮食进出口贸易及时提供国际市场信息，开辟粮食营销新方式和新渠道，促进粮食国际贸易的顺利开展。

为此，可考虑实施粮食流通企业信息化建设支持政策、粮食流通企业信息系统建设财政贴息政策等，以解决粮食产业发展中粮食流通企业的信息系统升级问题。

2.3 长期粮食流通配套政策

建立长期粮食流通配套政策，是为了促进粮食物流产业的快速健康发展，完善粮食从运输、仓储、装卸、包装到配送这一完整环节链的信息化建设，确保大型仓储设施日益完备，落实好“手里有粮，心中不慌”。具体来说，长期粮食流通配套政策主要包括物流产业发展政策、大型仓储扶持政策等。

2.3.1 物流产业发展政策

制定并实施物流产业发展政策，是在粮食产业发展中，为帮助粮食流通企业尽快建成复合型或聚合型的粮食物流园区，丰富粮食物流资源，并把产业化的粮食物流资源整合形成粮食物流服务业，提升粮食物流产业化水平。主要是利用部分财政资金对粮食物流产业的部分环节进行支持，一方面构筑坚实的粮食流通平台，另一方面为纷繁复杂的粮食流通工作探索经验模式。

为此，可考虑实施粮食物流园区建设支持政策、粮食物流大型设施建设补贴政策，粮食物流工程建设财政贴息政策等，以解决粮食产业发展中的“四散化”（散装、散卸、散运、散存）问题。

2.3.2 大型仓储扶持政策

制定并实施大型仓储扶持政策，是在粮食产业发展中，为引导大型粮食仓储企业通过完善大型粮食物流仓储配置方案，建设好大型粮食仓储基地，配置好大型粮食仓储系统，优化大型粮食仓储组织，强化大型粮食仓储管理系统和开发大型粮食仓储管理软件等。主要是全力开设或增加政策性粮食代储业务及商业经营性业务，从而使国家粮食收购与委托储存政策得以顺利运行（详见表2）。正是得益于国家的大型仓储扶持政策，我国近些年的粮食仓储能力不断提高，仓储企业数、仓储总容量和仓储有效容量都呈刚性增长，2014年与2009年相比，增长率分别达到了5.6%、1.98%和20.5%。

为此，可考虑实施粮食大型仓储建设支持政策、粮食大型仓储设施建设补贴政策，粮食大型仓储工程建设财政贴息政策等，以解决粮食产业发展中的储存安全问题。

表2 2009—2014年我国仓储能力发展情况

［1］ 尹义坤.中国粮食产业政策研究［D］.哈尔滨：东北农业大学，2010.

［2］ 李铜山.促进粮食稳定增产的产业政策建议［J］.河南工业大学学报（社会科学版），2012（3）：24－26.

［3］ 佚名.我国粮食产后损失超350亿公斤［J］.种业导刊，2014（11）：31.

ON THE CIRCULATION POLICY SYSTEM OF THE DEVELOPMENT OF GRAIN INDUSTRY

LITongshan，HAN Suyu
（Commissariat Economic Research Center，Henan University of Technology，Zhengzhou 450001，China）

The circulation policy system of the development of grain industry should include both the subjectival system and the support system of grain circulation policy，and innovative design should be worked out in three time categories of the short，medium and long term.Among them，themain policies of grain circulation in the short-term mainly include the policy of public goods investment in the circulation domain and the policy of optimizing themarketenvironmentand so on；in themedium term，themain policies ofgrain circulation include the policy of adjusting the circulation business structure and the policy of strengthening circulation infrastructure，etc.；themain policies of grain circulation in the long term include the subsidy policy of the core business and the policy of the planned grain purchase and storage，etc..The short-term support policies of grain circulation mainly include the support policies of the basic industries，the guiding policies of the project construction and so on；themedium-term support policies of grain circulation mainly include the support policies of commercial circulation and commercial insurance，etc.；the long-term support policiesmainly include the development policies of logistics industry and the policies of supporting large storage，etc.

food industry；circulation policy system；short-term；medium-term；long-term

F320

：A

1673－1751（2017）01－0001－07

2016－09－08

2014年国家社科基金项目（14BJY127）；2013年河南省软科学项目（132400410171）；2016年河南省高等学校哲学社会科学应用研究重大项目（2016－YYZD－07）；2015年河南工业大学社科研究基金项目（2015SKJJ03）

李铜山（1966－），男，河南鄢陵人，博士，教授，研究方向：农业经济和粮食经济。