草原类国家公园体制研究

文│卫草源

草原类国家公园体制研究

文│卫草源

2013年11月12日，中共中央在十八届三中全会上做出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在《决定》第十四项“加快生态文明制度建设”一章中，特别提出：“要划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。这是我国自然资源保护制度和管理措施的一项重要创新，必将对自然资源保护工作产生重大影响。

一、国家公园的定义

“国家公园”由美国艺术家乔治·卡特林（GeogeCatlin）首先提出，它是一种保留区，通常由政府拥有，目的是保护某地不受人类发展和污染的损害。世界上最早的国家公园是1872年经美国国会批准建立的黄石国家公园，之后“国家公园”的概念为许多国家采用。1969年，国际自然资源保育联盟（InternationalUnionforConservationofNature，IUCN）在其第十届年会上，从4个方面对国家公园进行了定义，称国家公园是“具有国家代表性之自然与人文公园”。第一，自然保护地区面积在1000公顷以上，具有优美景观的特殊生态或地形区，有国家代表性且未经人类开采、聚居或开发建设的地区。第二，为保护自然、原野景观、原生动物、特殊生态系统而设定的保护区。第三，由国家最高权力机构采取步骤限制开发工业区、商业区及聚居点的地区，禁止采伐、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为，同时有效执行对生态、自然景观维护的地区。第四，维护目前的自然状态，仅准许游客在特别情况下进入一定范围，作为当下及未来科学、教育、游憩、启智资产的地区。目前，有关国家公园的定义和标准各国不一，但国家公园所具有的价值和功能一致，都是以生态保护、科研和游憩为主要经营目的。

二、我国草原类国家公园建设的基础和存在问题

我国是一个草原面积较大的国家，拥有各类天然草原近4亿公顷，占我国陆地面积的41.7%，占世界草原面积的13%，在我国农田、森林和草原等绿色植被生态系统中占到63%，是森林面积的2.5倍，耕地面积的3.2倍。草原自然保护区是保护珍稀野生动植物、维护生物多样性的重要措施之一，也是自然保护区建设的重要组成部分。截至2012年年底，全国草原与草甸生态系统类型自然保护区共有59个，总面积达5700万公顷。从发展看，草原类国家公园应该是草原自然保护体系的组成部分，应主要依托现有的草原自然保护区来建设。

1.我国利用草原自然保护区建设草原类国家公园的基础。中国草原类自然保护区生态旅游资源风格迥异；融于自然生态之中的各民族传统民俗文化资源独具魅力，是集生态考察、学术交流、科技合作和生态教育为一体的优势旅游资源。

一是资源条件。草原景观以其辽阔、坦荡、悠扬、蕴含“天人合一”的文化而著称，吸引了越来越多的人到草原进行远足旅行、狩猎、观光以及宗教或文化活动。我国草原广泛分布于东北的西部、内蒙古、西北荒漠地区的山地和青藏高原一带，横亘于北纬30°至50°的12个省区，具有环境容量大、环境质量好、生态旅游开发条件好的特性。同时，我国草原的类型之多居世界第一，从热带亚热带草地、温带不同类型草原到高寒草地等，有草甸、有草原、有荒漠，共有18个大类，37个亚类、1000多个草地型，具有丰富的资源类型。

二是市场条件。近年来，旅游业已成为我国国民经济新的经济增长点。2013年，中国国内旅游人数32.62亿人次，收入26276.12亿元人民币，入境旅游人数1.29亿人次，实现国际旅游（外汇）收入516.64亿美元。草原地区特殊的地质、地貌、自然景观，为发展旅游事业创造了得天独厚的条件。

三是其他条件。草原保护区除了具有独特的气候、植被、生态系统特征等生态旅游资源，还可向游客提供特有的野生药材、野生食用植物及特有风味农作物等。我国草原资源集中分布的地方，也是蒙、满、哈萨克、藏、裕固等少数民族聚居区，各具特色的民族风情使游客流连忘返，为建设草原类国家公园创造了良好条件。

2.我国利用草原自然保护区建设草原类国家公园的存在问题。一是从政策层面看，相关法律法规和协调机制相对滞后。首先是国家相关法律条款相对滞后，面对新情况矛盾突出。国家公园是中国自然保护事业发展过程中形成的新保护地模式，目前尚未制定出台专项法律法规。其次是缺乏“经济发展与自然保护”之间矛盾的协调机制。保护区作用的发挥很大程度上要依赖于当地居民的拥护和支持，传统的“孤岛”和“堡垒”式的封闭管理模式受到挑战，单一的保护目标与当地社区的经济发展明显脱节。我国现阶段的自然保护区管理条例与法规，很少考虑到地区贫困与脱贫的问题。

二是从管理层面看，责权分离，职责不清。首先是国家公园建立会与自然保护区、风景名胜区、草原公园等保护地和牧场经营区交叉或重叠，带来管理难度。其次是同一保护区域，建立了具有不同行政层级、隶属不同系统的多个管理机构，会形成有效益都来管，效益不好就都不管的现象。另外，保护区自身缺乏规范管理，机构不一、层次不清。

三是从经济层面看，国家投入在保护区建设上严重不足。世界各地的国家公园都是以提供公共产品为主的公益性事业。国家公园一旦建立就要发生必需的费用。而调研发现，目前草原类保护区缺乏资金支持。经费不足主要包括：工作人员的工资和福利、设备和基础设施的维护与运转费用、差旅、对周边农户的破坏或搬迁补偿、交流、宣传等费用。而这类现有公共财政提供经费不能够支持保护地体系正常运转的情况常常会导致各种与保护地目标相冲突的违法行为和经济投机行为。

四是从社会层面看，社区、保护和利用三者未形成共同利益体。国家公园大面积的覆盖范围，不可避免的会将一些农村集体土地和村庄划入公园。然而，由于参与管理、受益的主体责任义务不明确，很可能发生直接经营者不同程度忽视甚至排挤保护者和当地社区的利益，在一定程度上会挫伤保护者和社区居民的积极性。

三、关于我国草原类国家公园建设的几点建议

1.确立“保护优先”原则。我国50多年的自然保护区以及国外100多年的国家公园管理和发展经验、教训为我国建立健全草原类国家公园管理体系提供了较多可供参考的借鉴。草原类国家公园建设必须摈弃“绝对保护”和“绝对利用”两种观念，确定“保护优先”为核心，首先是保护草原生态系统的完整性，其次才是作为草原生态旅游、科学研究和环境教育的场所。应建立国家公园资源利用生物多样性影响评价机制，通过科学论证，科学规范处理工程建设与保护的矛盾，为各级政府和国家公园管理机构提供资源利用决策依据。

2.建立必要的准入制度。为了避免重复草原自然保护区多建不管的问题，对草原类国家公园这一新的保护地类型建立准入制度是非常必要的。划定国家公园是一项复杂而细致的工作，由于土地权限、人力、科研实力、资金等各方面的限制，各级行政主管部门可以根据当地实际情况，综合统筹考虑各类保护地在当地生态环境保护、经济建设、社区发展等方面所起的作用；拟建国家公园必须要选择一些典型的有代表性和有科学或实践意义的地段，明确拟建国家公园的核心资源、任务、近期和远期的目标；并使原有草原保护地与新建国家公园布局合理，形成科学的草原自然保护体系。建议对每一个潜在保护单位的资源重要性与保护措施实施的可行性进行研究，形成个案研究报告，并在报告中应明确每个保护单位的用地边界。

3.协调处理好交叉、重叠保护地之间的关系。新建草原类国家公园必然出现国家公园用地与其他类型保护地在地域上的交叉、重叠，从而产生新的问题。这就需要从国家层面加以协调解决。根据我国现有各类保护地法律法规规定，要妥善处理好保护地交叉、重叠管理，从资源有效保护和合理利用方面探索新的管理方式。

自然保护区在我国保护地类型中管理最为严格，与自然保护区重叠或交叉的国家公园，其规划要与自然保护区的总体规划和生态旅游总体规划衔接。风景名胜区、草原公园等在保护、科研、科普和社区共管方面的要求与国家公园的要求有一定差距，但是在资源的利用管理方面有较详细的管理规定。与风景名胜区和草原公园交叉或重叠的国家公园，保护方面的总体规划要与国家公园一致。国家公园与其他保护地、草场等交叉和重叠，在征求其管理部门同意的前提下，按照国家公园要求统一规划，处理经营利益和管理责权的关系问题。

4.建立公众参与和合作管理机制。建立并管理保护地应该有利于消除当地贫困状况，至少不应该导致或者加剧贫困。作为公共资源的保护地，应该吸收公众积极参与保护地的维护与管理。建立草原类国家公园体系必须重视周边社区的生存利益与经济发展。要致力于减少而不是加重社区贫困，要与农村农民和当地社区共同管理、共享利益。