非自愿性移民生产安置中土地公平补偿研究

陈银蓉+徐琴+张苗

摘要 水利水电工程建设与移民安置会占用淹没区与安置区土地，根据补偿原理，淹没区与安置区理应获得补偿，从公平角度研究其土地补偿，对于增进移民与安置区居民福祉、实现社会公平正义具有积极意义。本文在界定和讨论淹没区与安置区土地公平补偿内涵与范围的基础上，分析了研究区域现行补偿标准的公平性，采用收益还原法和条件价值法分别测算了淹没区与安置区土地的市场价值与非市场价值，并由此测算土地公平补偿。结果表明：①淹没区与安置区土地公平补偿内涵是“损失什么，补偿什么”，采取完全补偿原则，能体现“两区”之间的公平，公平补偿范围包括农地市场价值和非市场价值；②研究区域淹没区和安置区水田的市场价值分别是698 558.18元/hm²和573 272.73元/hm²，旱地为457 090.91元/hm²和465 818.18元/hm²；淹没区和安置区水田的非市场价值为50006.40元/hm²和52 008.36元/hm²，旱地为47 045.65元/hm²和48 278.08元/hm²。③淹没区水田公平补偿测算结果为748 564.58元/hm²，旱地为504136.56元/hm²；安置区水田公平补偿为625 281.09元/hm²，旱地为514 096.26元/hm²；④现行淹没区水田和旱地补偿标准仅为测算结果的53.77%和53.80%，安置区的补偿标准更是远低于该测算结果。研究结论：研究区域现行土地补偿标准仅能反映部分农地价值，是不完全补偿，同时，有关补偿制度未将淹没区与安置区土地补偿置于平等地位，现行土地补偿标准有失公平；本文基于农户的福利损失测算土地补偿，体现了公平补偿内涵；在土地补偿政策改进方面，应提高淹没区与安置区土地补偿标准，建立完善的社会保障制度，实施更加积极的就业政策等。

关键词 非自愿性移民；淹没区；安置区；土地公平补偿；皂市水利枢纽工程

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）09-0036-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.005

由于经济的快速发展和工程建设的需要，我国非自愿性移民的数量不断增加，如何妥善安置移民也成为一大难题。因水利水电工程建设而产生的非自愿性移民，其安置工作涉及人口、资源、环境、社会和经济等各个方面，关乎淹没区与安置区等相关主体利益。对于移民的安置模式，我国坚持以农业生产安置为主，这种“以土地换土地”的策略是在移民承包地被淹没的情况下依赖安置区土地资源的富裕量实现的。国家实行开发性移民方针，出台了提高补偿补助标准、后期扶持等一系列政策以保障移民的生产、生活水平，许多学者也展开了相关研究。在移民补偿方面，尚凯等通过对多种补偿安置方式的比较，认为应实行长效补偿的安置模式，胡大伟等提出构建以协商议价为基础的水库移民征地补偿决策机制，李若瀚等赞同实行“投资性补偿”，使移民获得稳定的红利分配；在后期扶持方面，李振华等建议在后期扶持中引入移民参与机制，王沛沛等认为移民后期扶持政策中应着重扶持移民创业，加强在金融、技术方面的扶持力度。移民权益受到普遍关注，而调出土地的安置区居民的补偿问题却鲜少有人问津，移民的迁入消耗了安置区的土地等资源，一定程度上挤压了安置区居民的生存空间，安置区居民理应得到公平的补偿。更进一步的是，作为整个补偿体系的两个组成部分，淹没区与安置区的土地补偿是否公平合理对于移民的妥善安置、淹没区与安置区居民土地权益的实现有重要影响，因此，淹没区与安置区的土地补偿应体现公平合理性，并于同一补偿体系中置于平等地位进行考虑。现有研究与实际操作中较少关注安置区土地补偿问题，更未将淹没区和安置区（以下简称“两区”）土地补偿置于同一补偿体系中，有一定局限性。为此，本文以皂市水利枢纽工程移民生产安置为例，基于入户问卷调查收集相关数据，将“两区”土地补偿纳入同一补偿体系，在界定“两区”土地公平补偿内涵与范围的基础上，对现行土地补偿标准的公平性进行分析，并采用收益还原法和CVM（条件价值法）测算“两区”土地的公平补偿。

1“两区”土地公平补偿理论分析

1.1“两区”获得补偿的原因和原则

我国的水利水电工程建设中，移民的土地被征收，其原有的土地权利丧失；以土安置中，安置区需调出土地安置移民。根据福利经济学中的补偿原理，如果进行某项政策变革可能使一部分人受益、一部分人受损时，假设受益者可以弥补受损者的损失并且有剩余，那么该项政策变革是可取的。由于土地被征收，移民面临着被迫迁移中的八大风险和贫困化问题；安置区居民调出土地，其生存空间也受到挤压，“两区”居民作为利益受损方，理应得到相应补偿。

对于如何补偿，存在“适当补偿”、“完全补偿”、“衡平补偿”三种学说，适当补偿是指给予被征收者客观、妥当的补偿，并非全额补偿；完全补偿则要求对被征收者的损失给予全额补偿；衡平补偿认为经过利益衡量后可给予完全补偿，也可给予适当补偿。根据帕累托标准，如果从一种状态到另一种状态变化，使至少一个人的福利增加，而同时又没有使任何一个人的福利减少，那么，这种变化就是可取的。水利水电工程具有发电、防洪、灌溉等作用，能增加社会福利，但这部分福利增进是以牺牲“两区”利益为前提，只有当“两区”集体与农户受损利益可以被完全补偿时，才是真正意义上的社会福利的增进，因此，“两区”集体与居民应获得完全补償。

1.2“两区”土地公平补偿内涵

根据亚当斯的公平理论，当事者会将自己所得的报酬及所作付出，与他人所得报酬和所作付出进行横向比较，当其所得报酬与所作付出的比值与他人所得报酬与所作付出的比值相同时，当事者才会感到公平，两者不相同时，当事者则会产生不公平感，影响其积极性。因此，“两区”土地公平补偿应是在同一补偿原则下“两区”因其土地权益受损（即所作付出）而获得同等补偿（即所得报酬），实现淹没区与安置区之间的公平。首先，从是否应得到补偿来看，移民的土地理应获得补偿，调出土地的安置区集体和农户土地权益受损，同移民一样也要得到补偿；其次，从补偿多少来看，不能因移民的特殊身份和支持国家建设的公益性目的而减少对安置区的补偿，与移民补偿原则相同，根据其相关损失进行补偿。因此，“两区”土地公平补偿既包括补偿的合理性和充分性，同时也包括淹没区和安置区之间的公平。

1.3“两区”土地公平补偿范围

对淹没区与安置区居民而言，农地的效用价值除了经济价值以外，还有养老和就业保障、子孙后代能够继承、提供舒适居住环境、未来可以增值等非市场价值，调出土地会造成其相关福利受损，应对这些福利损失进行补偿。仅考虑“市场价值标准”未从被征地农民的角度出发，也不符合完全补偿的公平原则，因此，“两区”土地公平补偿应在农地市场价值的基础上，考虑非市场价值。首先，从产权公平交换角度出发，“两区”土地补偿应以实现市场价值为基础，弥补“两区”土地权利移转的权益损失。对于移民而言，公平市场价值应该是被征收土地的集体所有权向国家所有权转移的价格；对于安置区而言，在安置移民过程中调出土地，在土地承包关系稳定的情况下，安置区原居民在集体土地所有权中的份额减少，能够获得的承包土地减少，可参照安置区土地征收补偿标准和办法补偿安置区集体和居民，以保证“两区”土地权益移转采取统一的补偿原则。其次，为保障移民和安置区居民的福利水平不受影响，土地公平补偿应包含“两区”土地的非市场价值，即：考虑移民和安置区居民“土地是养老和就业保障”、“把土地留给子孙后代”、“土地能提供舒适的居住及生活环境”、“未来可以增值”等主观诉求，对其遭受的其他损失进行补偿。

1.4土地公平补偿测算方法

1.4.1土地补偿的市场价值

收益还原法适用于有客观收益的农地价格评估，是将待估农地各年预期纯收益，以一定土地还原率还原来估算农地价格，普遍应用于农地市场价值测算，本文采用收益还原法计算土地的市场价值，计算公式如下：

式中：P为单位面积水田（旱地）市场价值，α为水田（旱地）单位面积年净收益，r为还原利率，n是使用年限。还原利率的取值采用安全利率加风险调整值法，在承包关系稳定、国家推行种粮补贴和农业保险政策的情况下，风险调整值近似为零。在农村土地承包关系长期稳定的情况下，可以认为农民拥有永久承包经营权，n取无限年期，公式可简化为：

1.4.2土地补偿的非市场价值

鉴于陈述偏好法适用面更广，操作更为灵活，能全面反映耕地资源的非市场价值，本文采用陈述偏好法之一的CVM（Contingent Valuation Method）方法来估算农地非市场价值。CVM是通过对不能在市场上交易的公共财假设一种市场，让被调查者假想自己作为该市场的当事人。为了保证自己的效用恒定在一定的水平上，根据各项消费财对自己带来的效用，对待评估的公共财的供给量（或质）的变化的支付愿望（Willingness to Pay，WTP）或者获取补偿的愿望值（Willingness to Accept，WTA）作出回答，研究者据此评估该公共财的价值的方法。调查者通过对调研对象进行农地非市场价值的列举，在受访者对农地非市场价值有一定了解的基础上，调查参与者对农地的非市场价值偏好，并采用支付卡式的CVM引导技术，以设立农地保护基金会的形式询问农户为保护农地所愿意支付的最高价格等核心问题。相对于WTA，许多学者认为大多数评价问题应该采用WTP形式，为此，本文采用支付意愿（WTP）来估算农地的非市场价值。

首先，计算平均支付意愿。采用离散变量的数学期望公式，分别计算出移民和安置区农户对于水田及旱地的支付意愿均值：

其次，估算非市场价值。在测算受访者平均支付意愿E（WTP）的基础上，以受访者对水田（旱地）非市场价值的支付率和户均最高支付意愿，乘以淹没区或安置区当前农户总户数，估算出淹没区或安置区全体农户对水田（旱地）非市场价值的年支付意愿，并除以还原率和水田（旱地）总面积可以求得淹没区或安置区单位面积水田（旱地）非市场价值。估算单位面积耕地非市场价值的计算公式如下：

2实证研究

2.1研究区域概况与数据来源

皂市水利枢纽位于澧水支流渫水下游的湖南省石门县境内，坝址在皂市镇上游2 km，距常德市石门县城19km。根据《湖南渫水皂市水利枢纽工程竣工移民安置初步验收实施管理工作报告》，截至2013年9月底，历经十多年时间，全面完成坝区移民生产安置人口596人和库区农村移民生产安置人口38175人的生产安置。移民搬迁前以农业为主要收入来源，移民安置大部分采取投亲靠友形式，种植业安置为主，赡养安置、自谋职业安置及其他安置方式为辅。

淹没区主要为石门县，安置区主要涉及石门县、澧县、临澧县、鼎城区和武陵区等县区。本次调研区域为石门县、澧县和临澧县。据2014年石门县、澧县和临澧县国民经济和社会发展统计公报，三县全年实现地区生产总值依次为193.09亿元、252.53亿元和127.91亿元，增长率分别为7.2%、10.4%和8.3%，农村居民人均可支配收入分别为8066元、10691元和11987元。石门县、澧县及临澧县地理位置及行政区划如图1所示。

本文数据来源为：①统计数据。从政府部门获得的统计年鉴及统计公报等统计资料，包括石门县、临澧县和澧县的2014年国民经济和社会发展统计公报以及《常德统计年鉴2014》。②工程概况数据。由长江勘测规划设计院提供的皂市水利枢纽工程设计规划及验收报告。③调研数据。课题组于2015年1月在湖北省天门市多宝镇进行预调查，对调查结果的偏差进行分析，由此調整和完善问卷，设置了合理支付（受偿）区间和支付方式等；2015年8月课题组开展正式调查，采用入户调查方式，在石门县、临澧县和澧县发放问卷共计288份，其中移民问卷108份，安置区居民问卷180份。剔除调研过程中的无效问卷，获取移民有效问卷为99份，安置区居民170份，问卷有效率分别为91.67%和94.44%。问卷设计分为三部分：第一部分是农户基本特征调查，包括受访者个人及家庭基本情况，如受访者性别、年龄、受教育程度、家庭人数、家庭收入、家庭支出等基本特征；第二部分为受访者对农地价值认知程度调查，通过对受访者宣传农地价值等相关知识的铺垫，了解其对非市场价值的偏好；第三部分则是农户对农地非市场价值的支付愿望（Willingness to Pay，WTP）及受偿意愿（Willingness to Accept，WTA）调查。

2.2现行土地补偿标准的公平性分析

据《湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》（修订本）、《湖南渫水皂市水利枢纽工程库区移民安置实施规划总报告》（审定稿）和《湖南渫水皂市水利枢纽工程竣工移民安置初步验收实施管理工作报告》，皂市水库移民土地补偿标准为被征收耕地前三年平均年产值的16倍，而安置区接纳移民的土地补偿费为9000元/人，移民获得的土地标准配置为1.5亩/人（其中水田1.1亩、旱地0.2亩、林地0.2亩），具体情况如表1所示。

2.2.1“两区”土地补偿属不完全补偿，标准偏低

淹没区土地补偿标准为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，首先，补偿倍数的制定仍然带有计划经济色彩，土地补偿偏离于其市场价值。其次，未考虑移民对土地的主观价值。工程的建设使移民背井离乡，从山区搬至平地，一段时间内无法适应安置区的生产及生活方式，而被淹土地给他们提供了相对舒适而熟悉的生活居住环境，因而移民对故土有着浓厚的依恋情结，这是仅考虑年产值的土地补偿所无法弥补的。

安置区接纳移民的补偿标准为9000元/人，在实际操作中也存在许多问题。首先，按接纳移民人数补偿极低，无法反映土地市场价值。根据安置区征地统一年产值标准，2012年水田（一类）年产值为1936.00元/亩，旱地为1548.8元/亩，林地为1 161.60元/亩，调出水田1.1亩、旱地0.2亩、林地0.2亩标准配置的土地，其年产值为2671.68元，9000元的補偿数额仅为该年产值的3.4倍；调查结果显示：77.42%的安置区居民认为自己耕种收益高，调出土地不划算，并不愿意调整土地。与其他公益性项目征地补偿比较，安置区获得的补偿极低。安置于临澧县大兴村的移民获得土地后再次被征地，其补偿价远高于原土地承包者（即安置区农户）调出土地价格，由此引发原土地承包者与移民之间的矛盾。其次，未考虑安置区农地的非市场价值。安置区农户调出土地不仅意味着家庭直接经济收入的减少，同样也意味着自己失去养老和就业的保障等。入户调查中，居民对非市场价值偏好的调查表明，赞同农地具有“养老和就业的重要保障”、“提供舒适的生活和居住环境”、“把土地留给子孙后代”作用的居民分别占受访者的75.29%、84.71%、81.76%，由此可见，农地的非市场价值对农户而言已显得十分重要。

2.2.2“两区”之间的土地补偿存在不公平

淹没区被征收土地有明确的法定补偿标准，而安置区由于移民的特殊身份以及支持国家建设的需要，同样调出土地，却获得极少的补偿。根据上文计算结果，安置区补偿约为其年产值的3.4倍，而移民补偿却为16倍，现行补偿制度未将淹没区与安置区置于平等地位。同时，属于安置区土地补偿的10%也由移民局掌握用于移民安置，对于安置区居民而言存在不公。

2.2.3补偿资金分配不公平

入户调查中，大多数受访移民对土地补偿费用去向并不知晓，集体土地补偿费用并未完全落实，导致移民对政府的信任感弱化，农户相关权益受损。安置区土地补偿比例分成时，政府与村集体提留过多，土地补偿费用的60%用于补偿调整土地的村民，30%归村集体，10%由各县（区）移民开发局掌握，农户到手的补偿可谓少之又少。以安置区的杨坪村为例，经村集体和移民局提留后，农户调地获得的补偿仅为水田4200元/亩，旱地2400元/亩，林地1500元/亩，远低于表1中移民调出土地单价，严重损害了安置区自愿调地的积极性。

2.3土地公平补偿测算

2.3.1土地补偿的市场价值

水田（旱地）的年净收益为年总收益与生产成本之差，将年净收益以一定还原利率还原来估算水田（旱地）的市场价值，其测算过程如下：

第一步，搜集相关收益与成本等数据资料。由于淹没区土地被征收，现已转用为水库水面用地，本文以2014年为测算年份，根据农地淹没前的轮作方式、产量及耗费的人工、农业生产资料等数据资料，以2014年生产资料及农产品价格来求取收益。淹没区收益数据来源于长江勘测规划设计院提供的库区淹没前土地轮作方式及所占权重和产量等相关数据资料，淹没区成本数据、安置区成本及收益数据、国家补贴数据由调研数据获取。

第二步，测算年总收益。将不同轮作方式下农作物单位面积年产量与收购价格的乘积进行加权求和，计算出单位面积年产值，加上国家补贴即为单位面积年总收益。

第三步，生产成本的测算。生产成本为农用地维护费和生产农副产品费用之和，包括配套设施维修费用、种苗费、肥料费、人工费、农药费及材料费等费用。

第四步，确定还原利率。还原利率的取值采用安全利率加风险调整值法，安全利率取2014年一年期银行存款利率为2.75%。在实行农业保险与粮食保护价背景下，种植业生产受自然灾害、农产品需求等因素影响比较小，收益比较稳定，经营风险较低；同时，由于移民的迁入，加强了农业基础设施的建设，农业生产条件大大改善，因此可以认为风险调整值较小，研究时忽略不计，因此，还原利率取安全利率为2.75%，根据表2求得的年净收益数据进行测算，“两区”市场价值计算结果如表3所示。

2.3.2土地补偿的非市场价值

支付意愿是非市场价值计算的核心部分，是受访者对农地非市场价值的最高支付意愿（WTP）。通过调查者对农地非市场价值等相关知识的介绍，询问受访者对农地非市场价值所愿意支付的最高价格。

首先，进行支付意愿描述及平均支付意愿计算。“两区”支付意愿描述及平均支付意愿如表4所示，表中同意支付人数、支付意愿最大值和最小值等数据由调研数据获取，支付率和平均支付意愿据同意支付人数和式（3）计算得出。受访者支付意愿可从“是否愿意支付”以及支付价格的高低两个方面来描述。第一，就“是否愿意支付”而言，移民水田和旱地支付率分别为72.73%和69.70%，无较大差异；安置区水田支付率为87.65%，高于旱地支付率50.59%，安置区农地类型以水田为主，受访者家庭旱地面积在0.5亩以下的占71.76%，由于旱地面积少，受访者认为旱地能够提供养老与就业保障等非市场价值十分有限，往往表现为拒绝支付，对于“拒绝支付”的原因，约81%的拒绝支付者选择“旱地面积太少，没有多大作用”，故旱地支付率低于水田。第二，对于支付价格的高低，可以根据平均支付意愿来描述，对选择义务劳动方式的支付意愿计算，本文将其出工天数乘以日平均工资折算成货币，根据石门县、临澧县和澧县的2014年国民经济和社会发展统计公报，选取农村居民人均可支配收入指标，除以劳动天数（扣除双休日及法定节假日），可得石门县、临澧县和澧县农村居民的日均工资分别为32.26元、47.95元和42.76元，支付意愿折算成货币后进行频率统计，根据式（3）计算平均支付意愿。移民水田和旱地平均支付意愿分别为277.14元/（户·a）和235.23元/（户·a）；而安置区居民的水田和旱地平均支付意愿分别为393.00元/（户·a）和198.72元/（户·a）。

其次，非市场价值估算。根据式（4）、（5）、（6）进行计算，由于数据获取的有限性，淹没区水田（旱地）面积可从调研数据中获取的淹没前移民人均水田（旱地）面积乘以安置人口计算而得。农户户数分别为研究区域移民总户数和安置区居民总户数，支付率为同意支付人数所占比例，还原率取2.75%。测算结果如表5所示。

2.3.3补偿结果估算及比较

将非市场价值与市场价值两者求和，即可得到在完全补偿原则下，“两区”土地公平补偿的结果：淹没区水田公平补偿为748 564.58元/hm²，旱地为504 136.56元/hm²；安置区水田公平补偿为625 281.09元/hm²，旱地为514 096.26元/hm²。

以现行的移民土地补偿标准，年产值的16倍乘以湖南省农产品收购价格指数，可测算出2014年淹没区水田和旱地土地补偿价格，分别为402 522.98元/hm²和271206.19元/hm²，约为上述测算结果的53.77%和53.80%。安置区每接纳一名移民获得9 000元的补偿，需调出水田1.1亩、旱地0.2亩、林地0.2亩，均价为6 000元/亩也即90000元/hm²，90 000元/hm²分別为水田和旱地公平补偿价格的14.39%和17.51%，更是远低于本文测算结果。具体比较结果如表6所示。

2.3.4补偿资金分配

生产安置模式下，淹没区土地补偿费需用于支付安置区调出土地的补偿费用，在扣除安置区购地费用后，存在以下两种情况：第一，淹没区土地补偿资金不足以支付安置区土地补偿费用时，为了保障移民的生产生活水平，使移民得到妥善安置，保护安置区土地权益，不足部分由政府补偿。第二，扣除安置区补偿费用后仍存在剩余资金。根据表6测算的“两区”土地补偿单价，乘以“两区”土地补偿面积，可得“两区”水田（旱地）补偿金额，结果如表7所示。淹没区土地公平补偿总额分别为206 185.50万元和179 396.47万元，支付安置区土地补偿款项后，淹没区仍然剩余约26 789.04万元的土地补偿资金，其分配对象应为土地相关权利人——淹没区集体与移民，表1的分配方式中政府却将该资金用作他用，即使是用于移民安置，也是对淹没区相关土地权利人的利益侵害。对于安置区补偿资金的分配，表1中其补偿资金的60%用于补偿调整土地的村民，30%归村集体，10%由各县（区）移民开发局掌握用于移民的生产安置，该项规定极大地损害了安置区居民主动调整土地的意愿。因此，安置区的土地补偿，也应由土地所有者与使用者获得并进行自主分配，政府不应参与分配。最后，“两区”土地补偿资金的分配均应遵循民主合法的原则，制定公平分配方案，维护“两区”居民和集体的合法权益。

3结论与政策建议

3.1结论

本文以皂市水利枢纽工程移民生产安置为例，将淹没区和安置区土地补偿纳入同一补偿体系，通过界定“两区”土地公平补偿内涵和补偿范围，分析了研究区域现行补偿标准的不公平之处，并基于农地收益及农户非市场价值支付意愿等相关数据，采用收益还原法和条件价值法分别测算了市场价值和非市场价值，由此得出研究区域“两区”土地公平补偿测算结果，主要研究结论如下：

（1）“两区”土地公平补偿内涵是“损失什么，补偿什么”，采取完全补偿原则，使“两区”农户获得与其损失相一致的补偿，并能体现“两区”之间的公平性；公平补偿范围包括农地市场价值和非市场价值。

（2）研究区域现有的土地补偿标准仅能反映部分农地价值，是不完全补偿，同时，“两区”补偿标准因移民身份的特殊性及工程建设的公益性区别对待，有失公平。

（3）经计算，淹没区和安置区水田的市场价值分别是698 558.18元/hm²和573 272.73元/hm²，旱地为457 090.91元/hm²和465 818.18元/hm²；淹没区和安置区水田的非市场价值为50 006.40元/hm²和52008.36元/hm²，旱地为47 045.65元/hm²和48 278.08元/hm²。

（4）完全补偿原则下，根据农户的福利损失，“两区”土地公平补偿包括市场价值与非市场价值，淹没区水田公平补偿测算结果为748 564.58元/hm²，旱地为504 136.56元/hm²；安置区水田公平补偿为625 281.09元/hm²，旱地为514 096.26元/hm²。现行淹没区土地补偿标准仅为上述结果的53.77%和53.80%，按接纳移民人数计算的安置区补偿标准更是远低于上述测算结果。

3.2政策建议

（1）提高“两区”土地补偿标准。无论是淹没区按年产值倍数或安置区按接纳移民人数计算的土地补偿，与其土地权益损失不对等，是不完全补偿。因此，相关政策改进中应逐步提高“两区”土地补偿标准，弥补“两区”集体与居民的福利损失。淹没区现行土地补偿标准仅为本文测算结果的53.77%和53.80%，补偿标准偏低，应以完全补偿为补偿原则，提高其补偿标准；淹没区现行补偿为年产值16倍，而安置区现行土地补偿约为其年产值的3.4倍，有关补偿制度未将安置区与淹没区置于平等的地位，在同样调出土地的情况下安置区获得的补偿较少，为达到“两区”之间的公平，须提高安置区补偿标准，安置区据其土地权益损失享有与淹没区同等的土地补偿。

（2）建立完善的社会保障制度，实施更加积极的就业政策。塞尔内亚指出补偿并不能防止贫困，重心需要从补偿转为提高收入；坎布尔基于发展经济学的立场提出加入“安全网”来配合补偿机制。仅仅依靠经济补偿无法解决水库移民的贫困问题和安置区居民的生计问题，因此，后期政策方向应着重于社会保障、就业服务两方面，重点解决“两区”居民可持续生计问题，保障其基本生活。具体而言，应开展就业技能培训，发展乡镇企业和非农产业，拓宽就业渠道，提高“两区”农民收入；同时，建立社会失业和养老保障制度，消除移民和安置区居民的后顾之忧。通过经济补偿与保障机制的配合，保证“两区”农民生活水平不降低，实现水电开发区域经济、社会的可持续发展。

（编辑：田红）