粮价政策调整与福利变动的再探讨——基于原粮成品粮两类市场的主体分析

武舜臣，王静，陈来博

(1.南京财经大学 粮食安全与战略研究中心/江苏省现代粮食流通与安全协同创新中心，江苏 南京 210023；2.南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京 211815)

粮价政策调整与福利变动的再探讨
——基于原粮成品粮两类市场的主体分析

武舜臣1，王静2，陈来博1

(1.南京财经大学 粮食安全与战略研究中心/江苏省现代粮食流通与安全协同创新中心，江苏 南京 210023；2.南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京 211815)

目标价格对现有价格支持政策的替代是未来粮食价格政策的必然选择。与已有研究不同，该研究区分了原粮与成品粮市场，在从理论角度考察价格政策调整前后各主体福利变动的基础上，从试点地区政策效果发挥的实际情况出发对理论判断做出验证，并为粮食价格政策的平稳过渡提出方向性建议。研究得出：价格支持政策向目标价格的转移中，粮食加工企业和政府的福利增加，粮农的福利减少。政府作为福利的再分配者，若用自身增加的部分福利补贴粮农，能够实现原粮市场各主体的帕累托改进。

粮价政策调整；价格支持政策；目标价格政策；福利变动

粮食自身的特殊性决定了粮食政策的必要性和普适性。为保证国家粮食安全和经济社会的正常运行，各国在粮食政策的制定和完善方面都做了大量的工作。近年来，与我国粮食产业发展内外部环境的不断变迁相对应，旧的粮食政策不断被新政策补充或取代。随着中央2003年支农惠农政策的出台，现已形成包括粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴等在内的粮食生产补贴体系。从现有的粮食政策看，价格支持政策起到的效果最为明显，但带来的问题也相对较多。目前的价格支持政策一定程度上保护了农民的种粮积极性，但对人均1亩3分地的小农户而言，当前粮食补贴标准仍偏低，支持政策力度不够；同时，由于财政压力逐年提升，国家今后“以高补贴应对高成本”策略的可实施性非常有限。此外，价格支持政策带来的非合意性问题也逐步扩大。生产端，粮食市场的价格机制被扭曲，粮食生产出现脱离市场需求的盲目扩张；流通端，过高的粮食价格导致国内外粮价倒挂，影响了粮食流通的下游产业，使得国内粮食加工企业在“稻强米弱”与“麦强粉弱”的泥潭里不断挣扎。在该背景下，2014年中央一号文件要求在农产品价格方面，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步试点建立农产品目标价格制度。

粮食目标价格制度在我国是一个新生事物。实行这一制度，不仅意味着工农利益的调整，而且会对我国目前实行的最低收购价政策、直接补贴政策等带来很大影响。所谓目标价格，是指政府从扶持农业生产和保护农民利益出发，根据农产品生产成本和收益水平以及市场供求状况等因素所确定的农产品预期价格水平。[2]相比于最低收购价等制度，目标价格最大的优势在于改变了政府对农产品价格形成的过度干预，且依然能够发挥最低收购价的作用。[6]然而，鉴于粮食补贴政策转变对粮食生产可能带来的潜在冲击，国家对目标价格政策的实施采取先试点、后推广的方式。2014年，国家棉花、大豆目标价格改革试点，为我国完善农产品价格形成机制迈出了关键一步。未来，对国内主粮品种实施目标价格制度，是解决最低收购价制度问题、优化农业支持保护政策的必然选择，是今后我国农产品支持补贴政策调整的基本方向。

然而，政策的替换往往伴随着福利的再分配，对原有的利益格局产生冲击。如果政策转变过程出现利益分配不均衡，就会加大改革的代价。因此，对主粮价格政策改革前后的利益分配及福利变动进行探索和分析，具有一定的现实意义。其余部分的研究结构如下，第二部分是对现有文献价格支持政策相应研究的梳理，重点突出了政策对福利的影响；第三部分用竞争性供需模型分别考察现有价格支持政策及目标价格政策下原粮成品粮市场中各主体的福利情况，分析比较了政策转换下主体福利的变动；第四部分用现实数据对理论推导进行了验证；第五部分是结论与启示。

一、文献评述

按照西方经济学的思想，在看不见的手的作用下，可以实现整个经济的一般均衡，使得资源配置达到帕累托最优状态。从这个角度看，政府的介入总是会带来效率的损失。由于粮食的特殊性，兼具经济功能和政治功能，很容易从“经济资源”过渡为“生命资源”，粮食政策依然有其存在的必要性。从目前我国粮食政策的发展看，价格支持和挂钩补贴等措施逐步成为主要政策工具，在稳定粮食价格和保护农民种粮积极性方面发挥着越来越重要的作用。总体来说，国家对粮食采取支持价格进行调控有一定的理论基础，也有一定的现实支持。粮食价格支持政策是粮食政策的重要组成，也是学术界长期以来关注的焦点，围绕粮食价格政策效果评价及比较的文献相对丰富。与政策制定的出发点相一致，学术界关注的焦点主要集中于农民利益和种粮积极性的保护方面。其他政策效果评价多有争论不同，粮食价格政策在稳定粮食价格和保护农民种粮积极性方面的积极作用毋庸置疑。

李成贵[3]通过对安徽省全省和吉林省东丰县粮食直补试点的分析得出，价格支持政策作用明显，是粮食政策体系的重要组成部分。此外，贺伟[4]、王士海和李先德[5]等学者从粮食最低收购价的托市效应角度出发，同样得出最低收购价对粮食生产和农民增收作用显著。

部分学者在对价格支持政策保持乐观的同时，对该政策引致的市场扭曲问题表示担忧。其中，李成贵[6]在最低收购价政策实施之前，就从理论上对该政策可能带来的财政负担和市场扭曲提出担忧。之后，伴随着最低收购价政策实施过程中出现的问题，更多学者开始从更全面的角度对该政策进行分析。其中，郭玮[7]在补贴政策实施初期指出保护价对市场扭曲和国企竞争力的影响；朱满德和程国强[8]研究得出，价格支持政策已经成为主要的粮食政策工具，其对市场的扭曲和干预作用日益增强；钟甫宁[9]认为，与价格支持挂钩的粮食储备会扭曲市场价格信息的传递效应，提升未来价格波动的可能性；乔翠霞[1]从政府决策和农户行为反应角度出发，得出价格补贴会导致生产过剩和市场价格扭曲问题。

一般而言，政策的干预往往伴随着福利的再分配，并会对原有利益格局产生冲击。因此，粮食价格支持政策的再分配效应理应得到足够的重视。从现有文献看，尽管部分学者在粮食价格支持政策的研究中提及由于利益主体福利分配不均而造成的扭曲效应[9]，但少有文章对这种扭曲效应展开细致分析。例如，近年来伴随着国内粮食托市价格的提升和国际粮价的不断走低，国内外粮食价格倒挂问题凸显，国内粮食加工企业在“稻强米弱”与“麦强粉弱”的泥潭里不断挣扎。因此,对粮食价格支持政策扭曲效应的进一步研究就显得尤为必要，其中对价格支持政策下的市场主体环境及福利变动，加工企业面临的市场环境与福利变动情况进行深入分析是重中之重。因为严格地说，粮食价格支持政策扭曲最为明显的环节是粮食种植和粮食加工环节，即对生产环节的正扭曲和对加工环节的负扭曲。遗憾的是，少数几篇针对价格支持政策福利影响的文章却忽视了加工企业这一重要群体的存在。笔者认为，这与价格支持政策分析中模型的过度简化有关，且已有研究往往并不区分原粮和成品粮而将两者看作一体，此时，市场中市场供给者是生产者，而需求者是最终消费者，对于处于两者之间的加工企业则被忽视。

此外，尽管理论界对价格扭曲的研究相对不足，但政府已针对扭曲的存在和财政的巨大压力做出了政策调整。2014年中央一号文件要求在农产品价格方面，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步试点建立农产品目标价格制度。目标价格制度对已有价格支持政策的替代是未来粮食价格政策的必然趋势。相比于已有的价格支持政策，目标价格最大的优势在于改变了政府对农产品价格形成的过度干预，且依然能够发挥最低收购价的作用。[8]跟已有的价格支持政策一样，新政策的实施同样会带来福利的再分配问题。因此，在对原有价格支持政策下市场主体环境及福利变动考察的基础上，将之与目标价格下的市场主体环境和福利变动进行比较，能更好的揭示政策转换过程的福利变动情况，降低政策转换的风险和代价。[10]

对此，本研究尝试在已有研究的基础上，将粮食市场细分为原粮市场和成品粮市场，考察粮食价格支持政策对粮食市场中更多主体的影响情况，以对价格支持政策的福利扭曲做出更全面的分析。此外，考虑到目标价格制度改革将是今后中国粮食价格制度调整的基本方向，同时考察价格支持政策和目标价格政策下原粮市场分主体的福利变动情况，并在此基础上提出一种可行的帕累托改进方案。

二、粮食价格政策改革前后相应主体福利比较分析

粮食价格政策由最低收购价转为目标价格，政策对粮食市场的价格影响将会减弱，粮食市场恢复正常的波动状态。此时，对粮食生产者及政府企业，其福利又会如何变动。为此，本研究从粮食价格政策转变前后的福利对比入手，考察两类价格政策下各主体的福利变化情况。

粮食作为一种特殊商品，其市场主体更为复杂。一方面，国家为保障农户利益而采取的相关政策其政策目标为农户，供给曲线基本可以反映作为生产者的农户的基本情况；另一方面，相关政策的另一端不再是狭义的最终消费者，而是包括政府和企业在内的相关主体。更准确的说，与国家粮食价格政策直接相关的是原粮市场而非成品粮市场，之后才由成品粮市场过渡到消费者一端。因此，本研究主体主要有四类，第一类为农户，即为生产者；第二类为粮食加工企业，该企业可看作原粮市场上的消费者；第三类为政策性粮食收储企业，这部分企业为行使政府粮食价格政策的主体，代表政府在原粮市场中起到最后购买者的角色；第四类则是成品粮消费者。

在目前国内外粮价倒挂的背景下，如果不存在粮食价格政策，则短期内粮食价格会出现一定程度的下滑。因此，本研究只分析粮食价格下降时各主体福利的变动情况。

(一)价格支持政策的福利变动分析

首先考虑不存在国际贸易的情形，见图1。假定无价格支持政策下原粮市场的均衡价格为P1，这时，粮食企业国内市场需求量和农户的供给量都是Q1。当国家采取最低收购价政策，将最低价格抬高到P2时，企业购买的原粮降低到Q2，粮农的原粮供给却达到Q3，这时，过多的市场供给(Q3-Q2)由国家按照P2的价格敞开收购，国家支出P2*(Q3-Q2)。这时，价格支持政策下“稻强”和“麦强”现象出现，企业剩余有所降低，企业作为原粮消费者，其剩余表示为扣除原粮成本后的边际收益与原粮价格的差。因此，随着原粮价格的提升，相当于边际成本的上升，企业获得的福利水平下降。此时，如果不存在贸易，且成品粮市场不存在政府的行政性限价，则这种支持价格将最终过度到消费者一端，呈现“稻强米强”与“麦强面强”的特征。原粮价格的上升导致成本的上升，随后是成品粮市场供给的减少和成品粮价格的上升。此时，反映到消费者福利部分，是消费者效用的下降。

图1 最低收购价政策对粮价下跌的作用机制及福利变动

如果考虑到贸易情况，由于原粮和成品粮都可能成为进口的对象，因此会影响两个市场的情况。从原粮市场看，由于进口粮的进入，增加了国内市场的原粮供给，原粮供给曲线右移。这时，供给曲线右移增加的福利并没有给予国内种粮农民，而是变相的补贴了国外粮食生产者。在国家保持最低收购价水平敞开收购的背景下，原粮进口量会进一步提升，国储粮库存高企，国家财政负担加重。从成品粮市场看，由于进口成品粮价格更低，大量的成品粮进口增加了国内成品粮市场供给，造成“米弱”和“粉弱”的现状。粮食加工企业保本利润点降低，表现在原粮市场上就是需求曲线的下移。在原粮价格维持最低收购价水平下，粮食加工企业福利空间被进一步挤压。

当然，成品粮进口对国内消费者而言却是一种正福利，它缓解了国内加工企业成本上升导致的供给曲线的左移动，最终其福利水平比无贸易情况要好。

(二)目标价格政策的福利变动分析

与价格支持政策相比，目标价格最主要的特点是减少了政府对市场价格的干预。为便于比较，本文假定目标价与最低收购价相同。同样首先考虑无贸易情况(见图2)，在价格方面，与最低收购价不同，目标价格实施前后，原粮市场均衡价格都为是P1，国家给予(P2-P1)的差价补贴后，生产者剩余增加部分为矩形P2P1BD，与最低收购价相比，少了三角形BDC的面积。对作为消费者的企业而言，在最低收购价下，企业需求量仍然为Q1，此时的福利比最低收购价情况多了矩形P2P1BE。对政府补贴看，当政府按照农户售粮数目进行补贴时，政府支出仅为目标价格与市场价格差价与出售量的乘积，即(P2-P1)*Q1，相比于最低收购价情况，政府为更少数量的原粮支付了更低的价格。

图2 目标价格政策对粮食价格下跌的作用机制及福利变动

考虑贸易情况，由于国内原粮价格也由市场形成，因此在进口粮进入后，国内原粮市场价格会有所下降，粮食加工企业成本降低，“稻强”、“麦强”问题消失。在成品粮市场，尽管仍然可能存在国外价格偏低的情况，但这时进口成品粮带来的市场价格下降带给成本下降后国内粮食加工企业的影响明显降低，粮食加工市场业所处的市场环境得到改善。

(三)制度成本及其对粮价政策福利效果的影响

为简化分析，以上两种价格政策下主体福利的考察都未考虑制度成本的问题。制度成本的存在，却能够对以上分析带来一定影响。对此，这里作简要补充。价格支持政策时期，由于托市收购和临时储备政策都已成熟，该政策下的制度成本主要有相关联的两部分，其一是粮食储备的保管成本，其二是粮食无法轮换而带来的损失。根据已有研究，由于市场价格倒挂严重，粮食轮换困难，延长了储备期限，增加了保管成本。如果库存粮食超过储备期限，最终流拍或作为饲料粮出售，财政负担更重。另外，由于粮食储备的政策性，通过“转圈粮”等方式骗取国家补贴的不法分子也大有其在，这也一定程度上增添了财政负担。目标价格时期，由于政策尚未成熟，此时最大的成本来自不完善的制度实施带来的问题，在目标价格补贴实施方式及测算方面，成本远超预期，增加了目标价格的推进难度[11]。

制度成本的差异化考量会对理论结果带来较大的影响，如李光泗和郑毓盛[12]在研究中发现，制度成本考虑与否，将对不同政策下社会福利的比较带来直接影响。也正由于此，结合粮食价格政策改革前后的实际情况对上文的理论分析做出判断更有其必要性。下文将结合试点地区的现实情况，对理论结论做出验证和分析。

三、来自试点地区的现实验证

由于目标价格试点至今仅有两年时间，可得数据依然难以给予上述福利变动一个完整的实证考量。考虑到福利变动能改变市场主体的行为选择，本研究将通过一些间接现实依据对以上理论判断做出验证。

目标价格下农民生产福利的变动。农民生产积极性是农业政策的重要目标，在东北三省及内蒙古的大豆目标价格试点区，通过对种植结构中大豆的生产变动，能够间接考察目标价格政策实施对生产者福利的影响变化。就2014年全年数据看，试点地区大豆总播种面积有所提升，这似乎难以支撑理论分析中生产者福利将略有降低的结论。进一步分析发现，试点地区内部大豆播种面积的增加有其特殊性，主要表现在：第一，试点地区内部省份中，除黑龙江外，内蒙古自治区、辽宁省、吉林省种植面积分别较上年减少了10.7%、11.4%、5.0%；第二，黑龙江大豆播种面的增加，更多的缘于气候因素导致的无奈选择：3月低温和涝灾等气候因素对玉米和小麦种植造成不利影响，最终导致原玉米和小麦种植区改种大豆，这才使得试点区整体大豆播种面积有所增加。由此可以判断，目标试点中大豆播种面积的变动情况能够成为理论分析中生产者福利变化的现实支撑。

加工企业层面福利变动的验证。考虑到国内食用植物油产业所需原料基本全为进口大豆，试点地区大豆目标价格改革带来大豆市场价格的下降难以对食用油加工业市场产生影响。黄季焜等[13]在新疆棉花目标价格试点中发现，目标价格的实施使得扎花厂棉花收购均价比2013年降低30.0%，生产成本的下降提高了中国纺织服装产品的国际竞争力。这能够部分的说明本研究理论中得出的加工企业福利水平提升的结论。此外，考虑到现阶段稻谷和小麦的国内外价格倒挂现象更为严重，目标价格实施后这种福利的提升将更为明显。目标价格下政府负担的变动。由于实施时间短且面临政策转换成本，现阶段目标价格试点地区并未表现出地方政府负担明显下降的特征，新疆棉花试点地区地方政府财政负担甚至大幅度提升。

四、结论与启示

(一)结论

本研究在粮食价格支持政策改革的过渡阶段，区分了原粮和成品粮两个市场，分别考察了两市场政策转换下各主体的福利变动情况，并通过试点地区的间接资料对理论结果进行验证，最后得到以下结论：

首先，在粮食最低收购价被目标价格取代后，在目标价跟原有最低收购价保持不变的假设下，原粮市场各主体福利会发生不同的变动。从正效应看，存在企业福利的增加和政府财政负担的减小；从负效应看，则是农户福利的微降。因此，实施目标价格能够在减轻政府财政负担的同时，间接提高粮食加工市场的福利水平。此外，如果目标价格跟最低收购价一致，则农户利益受损，这种调控出现了福利的再分配，并不是一种完全意义的帕累托改进。

其次，从粮食加工企业看，最低收购价下，“稻强”和“麦强”价格的提升间接导致了“加工业利润补贴种植业”的结果。此外，在对外贸易背景下，成品粮的进口间接造成了成品粮市场的过度供给，强化“米弱”和“粉弱”。伴随着目标价格的实施，粮食加工业会迎来更为公平的市场竞争环境，更加有利于成熟的粮食加工市场的形成。从间接资料看，由于大豆加工业中占比最高的食用油加工业生产原料已近乎全部进口，大豆试点地区食用油加工业没有表现出福利增加的特征，而新疆地区棉花纺织产业则由成本下降而提升了自身的竞争力。从我国主粮品种小麦和稻谷看，在WTO配额限制下国内加工业依然以国内原粮作为主要原料，故可以推断主粮品种实施目标价格后，应该会存在比棉花纺织业更大幅度的福利提升。

第三，因为粮食价格政策制定的主要目标是提高农民种粮积极性及增加农民收入，以往的最低收购价在该目标的实现上起到了一定作用。在价格政策转换中，如果使得目标价格与最低收购价相同，可能会导致生产者部分福利的损失，该理论推导已能从大豆试点区中大豆实际播种面积的变动中得到验证。从社会总福利角度看，如果政府能够采取一定的再分配手段，存在一种帕累托改进的可能，即由政府承担农户的这部分福利损失且政府依然有财政支出剩余。从目标价格实施现实看，至少新疆棉花试点地区地方政府的财政支出不降反升。如此背景下，政府已难以拿出更多经费对农户的福利损失作出补偿。当然，考虑到现阶段财政负担的加重与目标价格实施计划不够完善有一定关系，随着政策的成熟及实施流程的完善，政府财政支出应能降低至原价格支持政策之下，政府也有意愿提供合适的财政资金对农户的生产福利给予保障。

(二)启示

任何政策的调整都会带来主体福利的变动。粮食作为关系国计民生的战略性商品，与其相关政策的制定和实施更应谨慎。2004年以来的价格支持政策，在增加生产者和消费者福利的同时，产生了中间环节的挤压及过重的政府财政负担。目标价格制度改革则倾向于发挥原有价格支持政策效果的同时，尽可能的降低对市场的扭曲和财政的冲击，故一度被看作价格支持政策改革的方向。由于政策变动下主体福利有增有减，很容易因政策转换中主体福利变动的非帕累托改进特征而受到阻力。因此，应充分意识到政策调整对不同主体福利的前后影响，并适当通过行政手段进行福利的再分配。

此外，分析中也能发现，不同粮价制度下会产生不同的制度成本，且一度成为影响粮价政策效果及推广程度的重要原因。因此，在政策得到理论支持的基础上，仍要对现今政府行为和国内外市场特征做出考量。如此，才能最终实现改革的顺利推进，缩短政策转换阵痛期，切实保障粮食安全目标的实现。

[1]乔翠霞.农业补贴绩效影响因素分析——基于政府决策与农户行为反应的视角[J]. 山东大学学报(哲学社会科学版), 2012(1): 22-26.

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[4] 贺伟.我国粮食最低收购价政策的现状、问题及完善对策[J]. 宏观经济研究, 2010(10): 32-36，43.

[5] 王士海,李先德. 粮食最低收购价政策托市效应研究[J]. 农业技术经济, 2012(4): 105-111.

[6] 李成贵.中国农业发展与农业政策选择[J]. 中国软科学, 1996(10): 115-117.

[7] 郭玮. 农业补贴的政策转型与具体操作[J]. 中国农村经济, 2003(10): 61-65.

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[11] 詹琳,蒋和平. 粮食目标价格制度改革的困局与突破[J]. 农业经济问题, 2015(2): 14-20.

[12] 李光泗,郑毓盛. 粮食价格调控、制度成本与社会福利变化——基于两种价格政策的分析[J]. 农业经济问题, 2014, 35(8): 6-15.

[13] 黄季焜,王丹,胡继亮.对实施农产品目标价格政策的思考——基于新疆棉花目标价格改革试点的分析[J].中国农村经济,2015(5): 10-18.

(编辑：武云侠)

Grain price policy adjustment and welfare changes revisited——based on the analysis of two grain market players

Wu Shunchen1，Wangjing2，Chen Laibo1

(1.CenterforFoodSecurityandStrategicStudiesofNanjingUniversityofFinanceandEconomics/CollaborativeInnovationCenterofModernGrainCirculationandSafety,Nanjing210023,China;2.SchoolofStateAudit,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China)

The grain target price is the inevitable choice of the future price support policies. This paper theoretically analyzes and compares the main-body benefits of the market under the different price policies, which puts forward directional suggestions for the grain price policies' smooth transition. The findings show that the welfare of food processing enterprises and the government increase while the welfare of grain-farmers decrease. However, as the practitioner of redistribution of welfare, the government could use their own welfare subsidy to help grain-farmers to realize the pareto improvement for everybody in the grain market.

Grain price policy adjustment; Price support policies；Target price policies; Welfare change

2016-10-08

武舜臣(1987-)，男(汉)，山东沂水人，博士研究生，主要从事农业经济和粮食经济方面的研究。

国家自然科学基金青年项目(71403114)；公益性行业(粮食)科研专项(201513004)；服务国家特殊需求博士人才培养项目开放课题(BSXJ201509)；2016年度海南省高等学校科学研究项目(Hnky2016-45)

F323.7

A

1671-816X(2017)02-0038-06