农民“退地”如何实施

2014年11月20日，全国34个县市被确立为第二轮农村改革的第二批次试验区。重庆市梁平县成为承担“土地承包经营权退出试点”的3个地区之一，该县选择屏锦镇万年村和礼让镇川西村展开此项试点。

在试点区域的部分农户看来，作出“退地”决定并不艰难；但对于政策的制定者和执行者而言，这项工作“如履薄冰”，必须“谨慎再谨慎”。可以说，稳慎，是重庆市梁平县正在推行的“退地”探索的关键词。

“必须对6个问题有答案才能起步”

具体经办这项工作的相关人士认为，农民“退地”工作必须稳慎进行。“我们必须对几个主要问题有了答案才能开始试点。”

一是“退地”如何开展？必须设计从农户自愿申请、集体经济组织成员会议讨论同意、公示、备案，到变更登记等一整套规范有序的流程。

二是如何确定“退地”的主体？土地是农民的安身立命之本，是生存最基本的保障。因此，退地须有一定的“门槛”，退地者须有稳定、可靠的居所与收入来源。同时，必须意识到，大多数农民对土地有心理依赖，不愿永久性地失去土地。

三是如何确定“退地”的补偿额度？补偿方案是农民“退地”重中之重的工作之一，要确定科学、可行、多方认可的补偿标准，同时对“是否实行上限与下限控制”、“兑现补偿金是分期还是一次性到位”等问题，也需要通盘考虑。

四是如何筹措补偿金？“退地”的情形各有区别，必须寻找到补偿金。有可能是用地者先行垫付，也有可能是集体经济组织自有资金、借贷、政府补助“三个一点”的办法，还有可能是其他路径。但无论如何，都要事先有明确的方案。

五是退出土地如何利用？对退出的零散土地如何集中，采取怎样的承包和出租方式，怎样防止退出的农地被撂荒；是先接受农户“退地”，再招引业主实行土地规模经营，还是先招引业主，再接受农户“退地”。

六是“退地”农户如何保障？如何确保土地退出不影响社会稳定，防止“退地”农户返贫返乡、反悔再要承包地的现象发生。

农民“自愿”是第一原则

《梁平县农村土地承包经营权退出试点实施办法（试行）》（以下简称《办法》）经过历时一年的多次修订后出台，共有5章26条，它清晰呈现了“退地”的路线图。

约2800字的《办法》，明确了“依法自愿、合理补偿、统一管理、农地农用、封闭运行”五个原则，突出强调了尊重农民意愿、不得擅自改变用途等硬性要求。

农户并不能随意“退地”，就必须首先迈过两道“门槛”：一是有稳定的职业或收入来源；二是在本集体经济组织以外有固定住所。为此，有“退地”意愿的农民，必须提交相关的书面证明材料。而部分退出土地的农户，退出的土地面积不能超过家庭承包总面积的50%。

对于“退地”的流程，《办法》要求，须依次经过农民自愿申请、村民会议讨论同意、村镇审核批准、张榜公示15天、签订协议交割土地、注销《农村土地承包经营权证》、上报备案等程序。每一个程序都有示范文本供参考。

为了让退出的土地更好地被利用，梁平县的退出土地通过互换、“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”等方式集中成片。集体可整理整治、统一经营，也可发包、出租，还可入股实体，原则上不再以家庭承包方式发包。单个业主承接“退地”，实行资质审核、备案审查和面积上限控制（原则上不超过300亩）。政府对承接退地的业主，在政策扶持及资金项目安排上予以倾斜。

退出土地的农民，被纳入就业创业政策扶持范围，在金融信贷、创业服务等方面给予支持。当地还引导“退地”农民参加城镇职工养老保险，以解决其后顾之忧。

梁平县还确认，“退地”农民保留集体经济组织成员资格，仍可享受集体分红。

如果严格按照《办法》操作，足以守住农地集体所有的性质不改变、耕地面积不减少、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的“四不”底线。

乡镇建立“退地”补偿周转“资金池”

在操作层面上，确定补偿标准是“退地”的难点和关键点。《办法》对此作出了兼具原则性和灵活性的规定，即根据当地经济社会发展水平以及不同地类、不同地理位置，形成合理的自愿退出补偿价格，原则上不超过同期征地的土地补偿标准。

目前，两个试点村的退出补偿标准均确定为1.4万元/亩。

补偿金怎么定？《办法》明确，补偿标准由集体经济组织与自愿退出农户充分协商，并经集体经济组织成员会议民主讨论确定。

如何支付补偿金？《办法》明确，可以一次性支付，也可以分期支付；具体的兑现办法，先由集体经济组织与自愿退出农户协商后，再由集体经济组织成员会议民主确定。

补偿金从哪里来？《办法》明确，补偿金由所在集体经济组织负责筹集。先由退出土地的经营收入或集体经济组织自有资金支付，集体经济组织无自有资金或自有资金不足的，可以通过融资或向所在乡镇申请借资解决。乡镇建立农村土地承包经营权退出补偿周转金，县财政建立农村土地承包经营权退出基金。对乡镇建立补偿周转金可给予适当补助，对通过金融机构融资筹集补偿金的集体经济组织，给予贷款贴息贴费支持。

礼让镇川西村9组，是唯一未确定“接盘者”而由政府垫资补偿的案例。正是因为补偿金的问题，而不得不被分成两批“退出”。

为了解决川西村9组的补偿金问题，该县采取了承接业主支付一点、集体经济组织自筹一点、向银行融资一点、乡镇借支一点、县级财政补助一点的“五个一点”办法。

而今，梁平县、镇两级财政已筹措资金180万元，用于建立退地补偿周转“资金池”，全部用于支付退地补偿款，并循环使用。退出承包地的经营收益，优先归还周转金；归还完毕后，再作为组集体经济组织的收益。