中国养老保险的财政困境及政策选择

文太林　胡尹燕

摘 要：随着以改善民生为重点的社会建设的加快推进，我国养老保险中的财政责任不断得到落实和完善。目前，我国财政对养老保险的投入包括：补贴城镇职工基本养老保险、支付机关事业单位离退休金、补助城乡居民养老保险等。在不断完善和加大养老保险财政投入时，也存在财政风险加剧、补贴不公平和补贴不规范等问题。应在公平性、可持续性和规范性原则下，完善我国养老保险的财政责任。

关键词：养老保险；财政责任；结构差异；转轨成本；老龄化

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）06-0112-06

一、问题的提出

政府在养老保险制度中扮演着重要角色，特别是财政责任。随着以改善民生为重点的社会建设的加快推进，我国养老保险制度不断完善：统账结合的城镇职工基本养老保险制度基本定型，城乡居民社会养老保险制度建立并迅速普及开来，机关事业单位养老保险制度改革也提上了议事日程。养老保险中的财政责任也从无到有、由少到多。但是，在加大财政对养老保险事业投入的同时，也需要审视公共财政与养老保险之间的关系，探寻其合理边界、规范财政补贴方式。特别是人口老龄化以及转制成本对养老保险制度的财务可持续性形成严峻挑战，而养老保险基金的财务风险必然孕育着公共财政的巨大风险。因此，全面分析我国养老保险财政投入的总量规模和结构差异、规范养老保险中的财政责任具有重要意义。

二、养老保险财政投入的结构与规模

计划经济时期，我国逐步建立了三元分立、城乡分割的养老保障制度：国家负责、单位包办的企业职工劳动保险制度，财政全面负担的机关事业单位退休制度以及村集体负责的孤老残幼“五保”制度。改革开放后，养老保险制度改革拉开帷幕，养老保险中的财政责任也经历了由计划经济时期的缺位和错位到转型时期的归位的过程。财政的公共性在养老保险制度中逐渐得以显现，其中，不同制度中财政承担的责任方式不同，财政投入的规模也不一样。

1.城镇职工基本养老保险的财政补贴

为配合国有企业改革，企业保障社会化提上了日程，国家责任得到适度控制和调整，个人开始承担缴费责任。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工养老保险制度改革做出了原则性的规定。特别是1993年中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，由单位和个人共同缴费。1997年，《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布，正式确立了新型社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，形成由企业、职工和政府三方负担的筹资机制。目前，企业缴费一般是工资总额的20%，个人缴纳8%，政府承担托底责任，即养老保险基金收不抵支时由政府财政予以补贴。1998年，养老保险基金首次出现缺口，当年财政补贴53亿元。其后，地方养老保险基金赤字越来越严重，到2014年底扣除财政补贴有23个省份出现了当期养老金收不抵支的情况[1]。中央和地方政府的财政补贴年年增长，已经成为养老保险基金的重要组成部分，2014年各级财政补贴基本养老保险基金3548亿元，占到养老保险基金收入的14%左右（见图1）。

2.行政事业单位退休制度的财政投入

机关事业单位退休制度形成于上世纪50年代，一直未做实质性的改革，延续了传统的现收现付、待遇确定型模式。资金来源于财政拨款，个人不承担缴费责任，由单位进行管理、社会化程度低，并且与企业相比机关事业单位退休金水平较高。由于机关事业单位人数多、保障水平高，历年财政支出数额大，2014年达到3668亿元（见图2）。随着经济体制改革的深入，机关事业单位退休制度越来越不适应经济社会发展的需要。早在1992年，人事部发布《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，拉开了机关事业单位养老保险制度改革的序幕。从1993年起，上海、海南、辽宁等地纷纷开始改革，特别是在1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，很多地方也加快了机关事业单位的养老保险改革的步伐。各地在改革时普遍都按照“以支定收、略有节余”的原则筹集资金，实行基本养老保险费用社会统筹。改革方案都规定由单位和个人共同缴费。由于没有一个全国统一法规政策，各地的改革做法各不相同。2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确了改革的基本思路是“一个统一、五个同步”，即机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。由于制度前期没有资金积累，改革必然会带来转制成本，增加财政负担。

3.城乡居民养老保险的财政补助

长期以来，享受养老保障是城镇居民的权利，农村几乎是一片空白，只能依靠家庭保障，很多人老无所依。上世纪80年代末，部分地区就开始探索农村的养老保障模式，试图改变这种局面。到了1992年，根据国务院的要求，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确立个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的筹资原则。但是由于缺乏合理的筹资渠道，农村养老保险陷入僵局，难以为继。直到2009年国务院开展新型农村社会养老保险制度的试点，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，对中西部地区全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府对参保人缴费给予补贴，并为农村重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。按照新农保的制度模式，2011年，针对城镇户籍非从业人员建立了城镇居民社会养老保险制度。并于2014年将上述两个制度整合为城乡居民社会养老保险制度。截止2014年末，城乡居民基本养老保险参保人数50107万人，全年城乡居民基本养老保险基金收入2310亿元，其中个人缴费666亿元。基金累计结存3845亿元[2]。随着参保人数的增加，财政补助数额也不断增长，2014年财政对城乡居民社会养老保险基金的补助1348.94亿元 （见图3）。

4.全国社会保障基金的财政投入

为了化解养老保险的转制成本和人口老龄化带来的养老金支付压力，中国政府在2000年建立了“全国社会保障基金”，从多种渠道筹集资金，作为社会保障中长期的战略储备。建立社会保障战略基金是国际上通行做法，如挪威、爱尔兰、加拿大、俄罗斯、瑞典、日本等都建立了以包括石油、天然气及其它国有资产为基础的基金（各国的基金名称不同，如国家养老基金、国家储备基金、未来基金等）。全国社会保障基金区别于其他社会保险基金、社会救助基金，是由中央政府直接筹集和管理。基金由全国社会保障基金理事会负责管理运营，实现保值增值。目前，全国社会保障基金的来源主要有中央财政拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益。2014年，财政性拨入全国社保基金资金和股份552.64亿元。截至2014年末，财政性拨入全国社保基金资金和股份累计6572.98亿元（见图4）。

三、养老保险财政责任的缺陷分析

经过不断的调整和改革，我国养老保险制度中的政府责任逐步得到落实和完善，政府主导、责任分担、合理保障的制度框架基本确立。养老保险中的财政投入从无到有、由少到多。但是，养老保险中财政责任依然存在一些缺陷，主要表现在财政投入的公平性低、可持续性差以及规范性不强。

1.养老保险财政投入的公平性低

公平是社会保障的核心价值理念。长期以来，我国养老保险制度三轨并存，不公平现象十分严重。首先，从筹资模式来看。城镇职工基本养老保险由企业、个人双方缴费，政府承担托底责任。例如：2014年财政补贴额达到3548亿元，参保职工人均补贴约1039元。机关事业退休制度完全由财政负担，2014年机关事业离退休费支出达3668亿元。城乡居民社会养老保险则由个人缴费、集体补贴和政府补助组成，2014年财政补助为1349亿元，参保人员人均补助约为269元。不同制度的筹资方式完全不同，财政补贴差异明显。其次，从保障水平来看。经过连续10年的增长，城镇职工养老金水平达到2000元，替代率约为45%。机关事业单位离退休费是按照本人离退休前职务工资（岗位工资）和级别工资（薪级工资）之和的一定比例计发，工作满35年的按90%计发，工作年限在30-34年的，按85%计发，工作年限在20-29年的，按80%计发。并且退休金按同级在职职工工资增长率进行调整。城乡居民的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。目前，个人账户建立时间短、基金积累有限，所以养老金主要依赖财政补助的基础养老金，虽然经过调整，2015年中央政府财政补贴标准也仅为70元。

三种制度在筹资模式、保障水平方面差异很大，特别是作为公共性的财政投入极不公平。这样，公共财政不仅未能起到财富再分配的作用，反面进一步加剧了贫富差距。相对贫困的农民补贴最少，城镇职工次之，而机关事业单位待遇丰厚。扣除政府作为公职人员的“雇主”应该给予其雇员的财政待遇以外，机关事业单位人员所享受的财政补贴待遇大约是企业部门的7倍左右，企业参保退休人员得到的养老财政补贴又是农民的5倍以上[3]。从这个角度来看，我国养老保险制度既未履行多缴多得的权利与义务相结合的保险原理，也未遵循弱者优先的正义原则，这显然是违背了养老保险制度和公共财政的宗旨和原则。2015年1月，随着《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式出台，标志着养老保险双轨制的终结，养老保险制度向公平发展迈出了关键一步。但是“调结构、不降收入”的基本原则表明，当前的并轨改革在很大程度上仅仅在形式上做了一些调整，离民众期盼的实质性改革还有一定距离[4]。

2.养老保险财政投入的可持续性差

由于人口老龄化的加剧和养老保险由现收现付制向部分积累制的转轨，养老保险制度如何在保障老年人基本生活的同时实现可持续发展成为改革的重要目标。养老保险应当遵循大数法则的精算公平、维持基金的收支平衡，使财政补贴控制在一个合理的范围之内。我们反对政府对养老保险撒手不管，也不赞同政府大包大揽。否则，必然会使养老保险制度畸形，使政府的财政深陷养老保险债务的泥淖之中。

城乡居民养老保险制度并非严格意义上的标准的社会保险制度，而是财政补贴型并带有强烈社会救助性质的养老制度[5]。目前，城乡居民养老保险的保障水平低，政府的财政负担尚在可控之列。但研究表明：新农保若替代率为20%，新农保补贴占中央财政比重约为2.27%，若将替代率提高到30%，中央财政负担率仍低于4.5%，若达到50%的替代率，中央财政负担率近8%。经济落后地区的地方财政补贴负担较重[6]。

而城镇职工养老保险的财务状况则更为严峻。2014年，城镇职工基本养老保险收不抵支的有23个省份，2014年保费征收2.03万亿元，同比增长9.7%，而当年养老金支出达2.18万亿元，同比增长17.8%，支出的增长速度高于收入增长速度8个百分点，即期收支缺口达1500多亿元，仅靠财政补贴才能勉强维持养老金按时发放。即使在大量财政补贴的情形下，个人账户依然不能做实，且空账规模逐年扩大，到2014年底仅做实5001亿元，空账额高达3597亿元。

机关事业单位离退休人数多。目前，我国机关事业单位员工共计3870万，其中事业单位111万个，事业编制3153万人，机关单位公务员约700余万人。其养老金水平高，占财政的比例较大。虽然并轨改革以后，机关事业单位养老保险放弃了单纯的财政供养模式，改由单位和个人共同缴费筹资，但依然要承担28%的雇主缴费责任及巨额转制成本。中国城镇职工养老金缺口将给财政造成巨大的负担。据马骏等测算，上述制度若不改革，随着人口老龄化的快速发展，2013～ 2050年间机关事业单位养老金累计缺口为14%的GDP，城镇企业职工养老金统筹账户累积缺口为69%的GDP。养老金累计缺口的现值将相当于2011年GDP的83%。至2050年将达到当年财政支出的30%[7]。

3.养老保险财政投入的规范性弱

近年来，财政对养老保险的投入力度不断加大，但也表现出财政补贴的随意性和应急性，缺乏制度化和规范性。主要体现在：首先，历史欠债界定不明。制度在从现收现付制向统账结合的部分积累制转型过程中形成了巨额转制成本。但没有明确转制成本的规模和化解途径，只是以“视同缴费年限”的方式确认了“老人”和“中人”（“老人”指改革开放前离退休人员；“中人”指改革开放前工作，改革开放后离退休人员）的养老保险权益，相应的资金来源没有落实，而只能通过提高当前的缴费率和应急式的财政补贴来维持制度的运行。

其次，政府间责任不清。从1998年开始，中央和地方政府开始对城镇职工基本养老保险进行财政补贴。由于政府间的财政责任缺乏明确的责任划分，历年的分担比例波动较大。近年来中央政府的财政责任过重，占到财政补贴的80%。在地方政府间，养老保险或是统收统支模式、或是省级调剂金模式。在财权事权不清和以GDP为主的政绩考核体系下，地方政府重视经济增长而忽视养老保险，必然会弱化养老保险基金的征缴、强化上级政府的转移支付。这样，养老保险的财政责任不断上移、财政风险也向上集中，政府间的财政关系扭曲。在新农保制度中，中央政府明确了对基础养老金的的补贴责任，但是地方各级政府（省、市、县）如何分担补贴责任却缺乏制度性的规定，这势必会导致政府间相互推诿，影响制度健康发展。

再次，养老金调整不规范。10多年来，政府每年都会将城镇职工的基本养老金水平提高10%以上，但是养老金待遇调整缺乏规范性，在是否调整、调整比例和调整基数方面都比较随意，没有明确的制度规定。连续大幅度的提高养老金水平虽对保障退休职工的生活、让其分享经济发展成果有积极作用，但这也造成部分地区出现工资和养老金倒挂的现象，这必然影响代际关系，也会加剧财政风险。

四、养老保险财政责任的发展策略

养老保险与公共财政关系紧密，养老保险制度的健康运行离不开科学合理的财政投入机制。我国养老保险的财政责任还不健全，改革应当坚持财政投入的公平性、可持续性、规范性原则，主要改革内容应包括：

1.健全城乡居民养老保险财政责任

首先，提高财政补助水平。财政补贴城乡居民养老保险无疑是历史上的巨大进步，但是在收入水平提高和通货膨胀的背景下，基础养老金水平偏低，甚至低于农村低保标准。从财政负担的角度来看，财政补贴基础养老金从低标准起步有其合理性，但应当有一个适度的增长机制。基础养老金应当以农村居民人均纯收入为标准，逐步达到20%—30%的替代率。实践中，地方财政对个人缴费的补贴遵循多缴多补的激励原则，但实际上政府补贴的激励性较小，农民普遍选择最低的缴费档次参保。其次，调整不同层级政府的补贴责任。目前，中央财政对基础养老金的补贴过于粗放，只是根据区域来划分转移支付标准，而不是根据地方的实际财政支持能力，中央政府应当基于精算原则，根据地方财政收入承受能力实行差别补贴。可以根据地方的人均财政收入与全国人均财政收入比为参照基数，作为中央财政对新农保基础养老金补贴标准的计算依据[8]。再次，个人账户的市场化投资。2014年末，城乡居民养老保险个人账户基金积累3845亿元，随着参保人数的增多，个人账户基金积累必将迅速增长。作为长期积累的养老基金，要实现保值增值则需要市场化的投资运营。目前，个人账户基金投资渠道狭窄，各地应将个人账户积累基金集中委托全国社会保障基金理事会负责投资运营。

2.规范城镇职工基本养老保险财政责任

城镇职工基本养老保险制度受转制成本、人口老龄化等因素的影响，财务制度可持续性堪忧，财政风险大，改革也尤为迫切。首先，化解转制成本、规范财政补贴。转制成本已经成为我国养老保险制度的瓶颈，能否有效化解事关改革的成败。当前，主要是通过提高参保企业和职工的缴费率、挪用个人账户基金和财政补贴等方式来筹措资金应对养老金支付缺口。这必然使企业和职工的负担过重、财政风险过大。转制成本是历史责任，是“老人”和“中人”在制度转轨前积累的养老保险权益，而养老保险权益的积累已转化为国有资产的积累。因此，通过划拨部分国有资产偿还转制成本具有正当性。在化解了转制成本的基础上，中央政府应规范财政补贴，根据地方养老保险基金收支状况、财政水平和老龄化程度等因素承担有限的转移支付的责任。其次，加快制度建设。仅依靠财政补贴养老保险基金缺口是不可持续的，需要完善养老保险的精算平衡。在养老保险制度参数中首先应当提高退休年龄，我国退休年龄明显偏低，改革应从规范提前退休开始，女先男后，渐进提高；另外，我国养老保险缴费基数不实问题非常严重，社会保险经办机构应加大对虚报、漏报、逃避缴费的惩罚力度。最后，基本养老保险投资体制落后，由于通货膨胀侵蚀，巨额基金贬值严重，当务之急是做好养老保险基金的投资运营。

3.重塑机关事业单位养老保险财政责任

机关事业单位养老金待遇水平高、退休职工多，给财政带来沉重负担。由于公务员退休金支出主要来自地方财政，在不少经济落后地区，机关事业单位退休金支付对财政的影响尤为严重。机关事业养老保险制度改革有利于减轻政府的财政压力、有利于统一的劳动力市场的建设、有利于社会公平。在全面深化改革的背景下，2015年1月和3月份由国务院先后发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《机关事业单位职业年金办法改革方案》，明确了建立基本养老保险和职业年金制度，机关事业单位基本养老保险在统账结合、计发办法、调整机制等结构模式上与城镇职工基本养老保险制度保持一致。为保证制度的平衡过渡，改革采取“老人老办法、新人新办法，中人过渡办法”，即改革前已经退休的人员继续实行原来的退休制度，改革后参加工作的人员，通过建立新机制，改革前参加工作、改革后退休的人员，通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。在改革初期，财政需要承担双重负担。因为机关事业单位养老保险社会统筹部分要由财政缴费、职业年金单位缴费部分要由政府负担，同时财政还要继续为已经退休的老人发放退休金，为中人支付转制成本。因此，在一定时期内政府的财政负担不降反升，但这是必需要支付的转制成本，从长远来看，机关事业单位养老保险的财政负担会逐渐减轻。

参考文献：

[1] 郑秉文.中国养老金发展报告2015——社保经办服务体系改革[M].北京：经济管理出版社，2013：62.

[2] 2014年人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].[2015-05-28].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0528/ c1001-27071609-2.html.

[3] 周凤珍.不同群体社会养老保险财政待遇差距的测算与分析[J].经济体制改革，2016（1）.

[4] 刘允铭.中国养老保险体制的现状和难题[EB/OL].[2016-06-16].http：//opinion.caixin.com/2016-05-16/100943804.html.

[5] 郑秉文.从做实账户到名义账户——可持续性与激励性[J].开发研究，2015（3）.

[6] 封进，郭瑜.新型农村养老保险制度的财政支持能力[J]，重庆社会科学，2011（7）.

[7] 马骏，肖明智.城镇职工养老金收支预测和改革研究[EB/OL].[2016-04-20].http：//tx1.cdn.caijing.com.cn/upload/ppic561/002.pdf.

[8] 曹信邦.新型农村社会养老保险制度构建——基于政府责任的视角[M].北京：经济科学出版社，2012：150.

Abstract： With the speeding up of the advance of social construction which focus on the people's livelihoods， the fiscal responsibility of China's pension has been implemented and improved constantly， and this fact is mainly reflected in the following ways： the fiscal subsidies of the basic pension for urban workers， the full allocation of civil servants pension system， and the financial aid for urban and rural residents pension system. However， with the increasing financial input in pension， there are also problems about fiscal risks， unfair subsidies and the lack of standardization in subsidies. We should improve the fiscal responsibility of pension under the principle of fairness， sustainability and normalization.

Keywords： pension； financial responsibility； structure difference； transformation cost； ageing

责任编辑：王之刚