境外NGO的中国实践与挑战

境外NGO伴随着中国改革开放的脚步进入中国，涉及教育、健康、扶贫开发、环境保护、国际交流等领域。

目前准备登记注册组织的体验，最大的挑战仍然集中在境外NGO的业务主管单位。

谁能够获得登记或备案？哪些组织和行为成为执法对象？在接下来一段时间这两个问题将再次凸显出来，答案将影响大多数组织的决策选择，也是对境外NGO法社会效果的考验。

贾西津

2017年1月1日，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》正式施行。此后，上海、广州、北京，第一批注册登记的31家境外非政府组织代表机构分别拿到了登记证书。这部低调立法但广受关注的法律，其实施过程正在展开。

境外非政府组织在中国：伴改革而生

境外非政府组织，简称境外NGO，在中国语境中特指设立在境外，而在华有开展活动的民间组织，也习惯被称为“境外在华民间组织”。境外NGO与中国的渊源，至少自1990年代初中国活跃接触西方文明的过程中就已开始。1916年，北京协和医学院在美国洛克菲勒基金会的捐资下开建。

境外NGO在中国的活跃期随着中国自身的改革开放而到来。1978年党的十一届三中全会后，随着中国与世界交流的日渐恢复和加快经济发展的迫切需求，早期第一批前来的境外NGO大多以政府邀请的方式进入中国。

1978年，美国福特基金会开始中国项目，并于1988年由国务院批准第一个在中国大陆设立了办事处；1979年亚洲基金会支持国家科委召开中国第一次计算机国际研讨会；1980年世界自然基金会（WWF）成为第一家受邀来华的国际环保组织；1984年，在联合国开发计划署的提议和支持下，国家对外经贸部首派专门工作小组出访欧洲四国与五十余个国际NGO接触寻求合作；1985年中国国际经济技术交流中心成立国际民间组织联络处，次年与英国乐施会等签署的第一份援助协议生效；1995年联合国世界妇女大会在北京召开，怀柔第一次见证了三千多家境外NGO人员参加的非政府组织论坛。

几乎可以看到境外NGO伴随着中国改革开放的脚步开始进入中国，领域涉及教育、健康、扶贫开发、环境保护、国际交流、法官培训等，例如1994年美国共和研究所（IRI）就与中国民政部合作进行村民选举观察；1998年卡特中心受全国人大外事委员会邀请首次观摩重庆乡镇人大换届选举，此后并在政府合作协议下，为中国基层选举提供程序技术支持，一些实践经验体现在相关修订的法律条款中。

境外NGO境内活动立法：安全与法治

社会组织管理部门曾经探索将境外NGO纳入统一的管理体系，2004年《基金会管理条例》开放境外基金会在华设立代表机构的登记，是制度上迈出的最大胆一步。

经民政部授权试点，曾有上海对于涉外民非、涉外社会团体登记的探索，云南对于境外民间组织登记的观察。

十八大以后，中央在国家治理思路上立规则、明制度、统一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。2014年十八届四中全会以法治为主题，更推动中国进入重要立法的活跃期。在社会组织领域，踌躇十年的慈善立法落地出台，境外NGO的管理同时提上立法日程。2014年6月中外媒体报道了中国部署对境外NGO的摸底调查，2015年5月《境外非政府组织管理法（草案二审稿）》向社会公开征求意见，2016年4月28日更名为《境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称“境外NGO法”）的法案经全国人大常委会审议通过，于2017年1月1日起正式施行。

境外NGO法的制定出台背景，一方面看到与国家安全不可分割的关切度，也与国际形势相一致；另一方面看，从“三不”政策到明确立法，实际是现代国家治理和法治建设进程的一个体现。可以认为，境外NGO法的制定出台，是保障国家安全和建设法治国家二者相结合的结果。

第一个月的实践：31家境外NGO代表机构领证

2016年的最后两个月时间里，境外NGO法经过公安部门和政府内部积极的筹备工作后，开始面向社会发布实施信息。

至2017年1月1日境外NGO法正式施行之前，三个方面的筹备工作就位：其一，依法案规定所需的衔接准备中，境外非政府组织申请设立代表机构以及开展临时活动备案的程序、境外非政府组织活动领域和项目目录、业务主管单位名录，三个主要文件在国家层级全部出台；其二，由公安部牵头、有关业务主管部门参加的国家境外非政府组织监督管理工作协调机制已经成立；其三，公安部统一设立“境外非政府组织办事服务平台”网站开通，全国各省办事服务大厅地址和电话信息全部公布，受理窗口开始开放。

1月17日、1月19日、1月23日，上海市、广东省、北京市分别颁发了第一批境外非政府组织代表机构登记证书一共31家，其中北京20家全部是原民政部登记境外基金会代表机构，上海和广东新设立的10家全部为经济类工商业协会。首批登记的代表机构提示出以下信息：第一，延续性，首批获得登记的基本是原在民政或工商部门登记的。第二，经济领域相对具有的开放度，新登记的大多集中在经济活动领域。

笔者回看各省公安厅对境外非政府组织登记管理的准备工作，仅就网上平台而言，截至2017年1月底，在公安部“境外非政府组织办事服务平台”链接的全国32个单元办事服务大厅中，网站开通、发布了省级业务主管单位名录的15家。其中，在业务主管单位信息方面，上海市和北京市在名录上公布了各业务主管单位的地址和网站，上海市并公布了市及各区税务局的地址和联系电话。在办事流程方面，广东、四川、河北三省另行发布了省级的办事指南，四川省还制定了登记和备案的两个操作手册称之为1.0版本。其他10家还有：天津、福建、湖北、湖南、江西、广西、陕西、甘肃、海南、安徽，其中除安徽外均有网上办事服务平台的链接。

笔者进一步统计发现，不少省份已设立了相关专门网站或网页，有网上办事服务平台链接。

从网上办事服务平台看，各省份虽然设立独立的网站和信息发布平台，网上办事服务窗口实际统一链接到公安部境外非政府组织办事服务平台，全国是统一的平台、统一账号系统、统一网上填报，在预约面递材料时再从下拉菜单选择某省份的办事服务大厅。

机遇与挑战：有突破，业务主管单位最难

一个月法律实施时间过去，相比法案公布之时，逐渐由一些不确定性信息变得明晰起来。首先，是公安部门的服务姿态和政府对法案的重视程度。境外非政府组织管理办公室的服务窗口设置在出入境管理大厅，网上填报系统开通，登录界面写着“欢迎来到中国（Welcome to China）”。同时，很多业务主管单位也已安排了专人，甚至专门的办公室，对接该项职能。

第二，活动地域不局限于登记地。与中国本土社会组织分级登记、分级管理原则不同，境外非政府组织代表机构的登记全部在省厅，但业务主管单位可能是国家部委，活动地域则可以是多省市，乃至全国。

就目前准备登记注册组织的体验，最大的挑战仍然集中在业务主管单位。第一步是能否联系上；第二步是业务主管单位是否回复；第三步是业务主管单位由于对领域的判断和审核并非法律要件判断，很容易作出责任推诿；第四是多领域活动的业务主管单位之间的协调问题。另外，对于此前在地县、社区活动，或没有法律注册形式的境外非政府组织，没有与省部级有资格的业务主管单位打交道的历史，完全陌生地去接触和寻求业务主管，具有更大的难度。

另一个比较集中的问题是活动地域选择。特别对于资助型基金会而言，项目和活动地域是根据每次获得批准的项目书决定的，机构无法事先预期。有些活动是一次研讨或调研，范围灵活，根据需求随时变化，未必能在申请登记时预知。

暂少被提及的，是临时活动备案。虽然早有机构考虑到，如果一时不能获得登记注册代表机构，或者不必要登记注册代表机构，先以临时活动备案的形式获得合法性，但到目前为止，笔者尚未看到有临时活动备案的实例。

临时活动获得批准的主体责任不在境外非政府组织，而在中方合作单位，即政府、事业单位、人民团体、登记注册的社会组织，对于它们向谁、如何申请和获批，法律没有做任何说明。法律的留白，使得临时活动的获准程序具有更大的不确定性，也是下一步值得观察的重要方面之一。

下一个关键：注册流程，执法范畴

第一批境外非政府组织代表机构拿到登记证书，更主要的意义在于其后依法行为、依法规制的实践。仅就登记注册而言，移交是一种特例，行为主体更多依存于政府的主动性，还不足以检验法律流程的畅通。

在接下来的几个月时间里，有两个关键指标值得关注：第一，哪些组织、在什么地区，自主经过完整的法律流程获得代表机构登记证书，或者以获批备案的形式获得活动合法性。其中，一些在中国有较长历史的境外非政府组织，通过政府间协议、地方政府平台、中方合作伙伴、工商注册、志愿者等形式，在中国社会已久，它们是否还继续存在，不仅是公益事业的损益，也是中国改革开放步伐与国际社会关系的象征。

第二，哪些组织和行为、在何种情况下，适用于法律责任的执法。法律未对“活动”或“临时活动”作出界定，谁是受规制对象的边界也存在解释空间。法律实施后，一方面对于境外非政府组织，面临自身的行为选择，是否正式注册，或者不接触中国及清退中国会员，否则都会有一个法律边界的风险考量；另一方面，中国执法方的执法行为，实际也是一个释法过程，不断在实践中界定出法律定义的边界。

谁能够获得登记或备案？哪些组织和行为成为执法对象？在3-6个月的尝试、磨合期过后，这两个问题将再次凸显出来，答案将影响大多数组织的决策选择，也是对境外NGO法社会效果的考验。

（作者为清华大学公共管理学院、清华大学公益慈善研究院副教授）