公共政策执行中的问题及对策研究

刘晓文

摘要：公共政策作为政府管理公共事务，实现公共利益而制定的公共行为准则和行为规范，其本质是用以解决社会矛盾、平衡利益冲突和管理社会公共事务的，良好的公共政策能有效的配置社会资源、减少人们之间的利益冲突、促进社会和谐发展。公共政策在经过多阶段制定完成后，经由执法机关得以执行时，避免不了会出现执行偏差。由于我国处于转型时期，各方面制度法规都在完善，在政策执行中难免出现执行偏差，其后果可能导致政府形象受损、削弱政府权威和公信力。

关键词：公共政策；公共执行；政策执行偏差

公共政策执行过程是公共政策制定过程的“延续”，在实践中，各级政府或者决策机构往往过于重视针对某个特定的社会公共问题来制定科学的、合理的公共政策，而容易忽视对公共政策的执行过程的科学系统的研究，进而造成公共政策执行过程的相对薄弱。尤其是在我国这样一个拥有庞大地方政府体系的国家，对地方政府公共政策执行的研究上还存在着很多问题，其公共政策执行的有效程度还不能完全满足社会发展对公共政策执行的要求，因此，目前需要迫切加强政策执行监督机制与完善政策执行体制。

一、 公共政策执行的含义及特点

关于公共政策执行的含义，安德森认为政策执行就是指“‘在一个议案成为一项法之后所发生的事，更加确切的讲，政策执行是法实施的具体过程”。[1] 张金马认为所谓的公共政策执行是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种组织资源，采用解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态转化为实际效果，从而实现既定政策目标的动态活动过程。”[2]笔者认为：政策执行是一个动态的过程，它包含了建立执行机构、运用政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实施协调监控等诸多环节。其中各个环节之间相互联系、相互制约，而每一个环节本身都涉及诸多的变量，任何一个环节出了问题，都会不同程度的影响政策功能和政策执行效果，这也就容易造成政策在落实时或多或少都会出现与预想不一样、不同程度的偏差。

政策经过多阶段制定后，在执行过程中形成了一定的特点，不外乎是以下八大特点：一是对象的适用性；二是范围的有限性；三是影响的广泛性，四是过程的动态性；五是决策的多层次性；六是时间的阶段性和连续性；七是空间的协调性与同步性；八是目标的统一性与途径的多样性。[3]

二、 公共政策执行偏差的概念及表现形式

现实的政策实践表明，公共政策的执行是一个十分复杂的动态过程，这个过程中，由于受多种因素的影响，往往会出现执行结果偏离政策目标要求的现象。这类现象被称为政策失真或政策变形。本文统一称之为公共政策执行偏差。

偏差就是指现实行为后果与预想行为后果的不相符合。所谓公共政策执行偏差，是指政策执行主体在执行公共政策、实现政策目标的过程中，由于受到主客观因素的影响和制约，而引起政策执行结果偏离了既定的政策目标、并产生不良后果的现象。公共政策执行偏差的结果往往是使公共政策执行遇到阻碍，导致种种政策执行问题，甚至直接导致了公共政策执行失败。本文对公共政策执行偏差概念做出以下界定：政策执行偏差是指政策实施过程中出现的政策执行及其结果与政策目标、政策内容不尽相符的社会现象，它是指对政策的扭曲、偏离，并由此造成政策走样，使政策实施的结果不能达到预定的目标，甚至背离预期目标，导致政策目标不能圆满实现的现象。

在我国现实的政策执行过程当中，相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”、“政策走样”等政策执行偏差现象，导致政策目标不能有效实现甚至完全落空。目前我国正经历着经济架构与制度框架的完善、十二五规划的收尾与十三五规划的展望的重要时期，转型期我国在公共政策执行过程中的偏差现象主要表现为以下几种情形：

（一）象征性执行

指政策在执行过程中只宣传不实施，将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍了事，从而使政策未得到具体落实，造成“政策赤字”。比如，为了迎合经济和社会发展的需要，提高全民素质，国家有关部门联合出台了“素质教育”政策，希望基础教育摆脱传统的应试教育模式，以更好地促使人才得到培养。但这一政策在很多地方只是被形式性地宣传一通，并未得到具体的落实，更多关注的还是应试教育。

（二）选择性执行

指政策执行者在执行某项政策时，根据自己的理解和利益需要对原有政策的精神和内容进行过滤。具体来说，就是将对自己有利的部分加以贯彻执行，对自己不利的部分置之不理，致使上级政策无法完整地贯彻执行，从而偏离甚至是背离原有的目标。

（三）替换性执行

指政策在实施过程中的实质内容与政策原意相背离，但表面看起来相似。尤其在所执行的政策对执行者的既得利益构成威胁时，他们往往会进行偷梁换柱，制定表面相似但实质与原政策相背的政策，替代原有政策来加以执行，使上级政策难以得到贯彻落实。

（四）附加性执行

指在公共政策执行过程中，政策执行主体为了自身的利益，以政策执行原则性与灵活性相结合为借口，附加了原政策所没有的一些不合理的内容，使政策在调整对象、范围、力度等方面超出了政策原定的要求，使不合理的东西具有了合法性，以此满足自己的利益。

三、 我国公共政策执行存在的问题

目前政府制定的许多公共政策都比较符合现实情况，在执行较好的地方，政策的效果就比较明显。然而，我国在还存在着诸如“有令不行、有禁不止”的现象，导致政策不能有效实现乃至完全落空的情形，不利于我国现代化建设的顺利进行。当前我国公共政策执行中的问题有以下几种：

（一）政策敷衍

在公共政策实施过程中，政策执行主体故意只做表面文章，只搞政策宣传而不研究实际情况，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。政策执行主体或者被动等待上级的新政策，或观察上级是否要严肃执行，或旁观其他部门是否认真执行。从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，使严肃的公共政策最终成为一纸空文。政策敷衍不仅影响了政策目标的实现，而且恶化了政策执行环境，增加了解决政策问题的难度。同时也损害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信和政策的整合力。

（二）政策损缺

一项公共政策往往是由相互依存、有着共同政策目标的若干部分组成的，而一些公共政策执行主体在政策执行时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍，对自己有利的部分就贯彻执行，不利的内容则有意弃之不用。这种“断章取义，为我所用”行为的后果使政策的内容残缺不全，变形失真，政策目标难以实现，甚至收到与政策初衷完全相悖的效果。

（三）政策附加

公共政策在执行过程中由公共执行者附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。附加执行的突出表现是“搭便车”，主要特点是公共政策执行者在原政策的基础上自行设置“本地政策”，为谋取个人或局部私利，打着结合地方实际的旗号大行其道，从而导致政策执行扩大化，该得到政策优惠的人没有得到，势必产生群众的不满，对政府的权威形象造成损毁。

（四）政策替代

当作为政策执行者的下级政府所执行的上级政策对自己不利时，有些下级政府就在政策执行过程中利用政策的某些抽象性特点，以本地区或部门的特殊性为借口，根据自己的解释来执行公共政策，致使政策内容被替换，政策精神被歪曲。 “上有政策，下有对策”这种偷梁换柱的行为使公共政策名存实亡，政策目标落空，政策得不到根本的实施。这就是目前我国地方政府执行中央政策时的典型表现。

四、 公共政策执行偏差的防治

针对政策执行中存在的问题，我国学者提出了很好的改进对策和合理建议。霍海燕指出提升政府政策执行能力的对策：一是加强中央和地方利益整合；二是提高中央政府对政策的控制能力；三是改革政策执行体制；四是健全政策执行监督机制；五是提高政策执行人员素质[4]

此外，我们还应注意以下几点：

（一）政策制定过程的科学性

首先要注重调查研究，“没有调查就没有发言权”。其次要倾听专家的意见，行政领导不再是通才，因此，在制定政策过程中应该充分体现政策顾问团的作用。再次要体现民主决策，决策的民主，一方面有利于运用人众的智慧，完善政策的内容；另一方面有利于调动各方参与者参政议政的积极性，有利于提高各种参与者的政策认同感。最后要注重政策执行实验，在政策制定过程中应该重视政策的执行实验，通过实验发现政策执行过程中可能出现的问题，为科学合理地制定政策提供例证和参考。

（二）提升公共政策合法化程度

一方面，公共政策制定过程必须透明化。另一方面，公共政策的制定必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化，才能避免公共政策制定的盲目性和不规范性。

（三）促进直接执行主体的政策认知

从公共政策执行的过程上看，政策执行的首要环节是直接执行主体对政策的认知。“政策执行主体只有对政策的内容和精神实质，特别是政策所蕴涵的潜在价值和利益有了正确的认知，才能准确地理解政策制定者的意图，才可能形成正确的政策态度，进而产生积极的行为动力和符合政策的目标，保证政策获得预期的执行效果.”[5]这反映了政策认知的重要程度。

（四）提高公共政策的可操作性

公共政策的可操作性是衡量公共政策供给质量的重要标准，也是提高政策权威性、防范政策规避的重要环节。只有公共政策具备很强的可操作性，执行者才容易把握政策精神实质和正确实施制定者的意图；反之，或纵之过宽，弹性过大，或苛之过严，过于琐碎，使执行者不知所云或无所适从，必然导致各行其是。

（五）完善公共政策执行监督体系

首先，强化各级人大的权力监督。我国的代议机构即各级人民代表大会，其主要职责包括对政府执行政策的行为实施监督。但是目前我国人大的监督权在相当程度上还没有得到充分发挥。为了强化人大的监督作用，不仅要提高人大代表的素质，提高他们的监督能力，还要建立隶属于各级人大的专门监督机构。其次，还要强化政府层级监督，充分发挥监察、审计等专职监督主体的作用。最后，协调各类监督主体，发挥整体效能。目前我国各类监督主体分散，缺乏统一协调，造成了监督的空白带和交叉点。为了克服这一缺陷，各类监督主体间应建立起有效的合作机制，从而形成监督合力。

参考文献

[1][美] James E.Anderson.公共政策制定.第五版.北京：中国人民大学出版社，2009

[2] 张金马.公共政策分析—概念、过程、方法.北京：人民出版社，2004.

[3] 丁煌.公共政策执行的若干基本问题[J].湖北师范学院，1992，（2）.

[4]霍海燕.当前我国政策执行中的问题与对策[J].理论探讨，2004，（4）.

[5]丁煌.浅析妨碍政策有效执行的主体认知缺陷及其完善途径[J]，2004