“黑飞”惹祸，监管何处放矢

万宏蕾

2017年1月15日，一段长度为8秒的视频在网络上热传。该视频近距离拍摄了杭州萧山国际机场一架飞机正在降落的过程，视频末尾附有一行说明：“该视频拍摄使用Mavic PRO，拍摄时间2017年1月15日。”（Mavic PRO为大疆公司推出的一款无人机航拍设备。）

视频一经传开，旋即引爆网络。不少网友惊呼，这是会葬送整个无人机行业的鲁莽行为。

“民航客机在高速飞行的状态下，一旦和无人机发生碰撞，其危害是巨大的。”大疆公司也迅速发表声明对这一行为予以谴责，“航拍飞行器的安全性很大程度上取决于操作者的使用习惯、安全意识与社会责任意识。归根结底还是用户的自我约束。”

这一事件，让近年来日益凸显的无人机监管问题再次进入公众视野。

近一半无人机处于“黑飞”状态

文章开头所述的视频中，操控者所使用的无人机重量约为740克，其建议飞行高度仅为120米。但在视频中，无人机的升空高度达到450米。此外，事后调查显示，该飞控手也没有取得无人机驾驶执照。

“我们在培训过程中发现，飞控手们法制观念的淡漠程度、飞行理论知识的匮乏，让人大跌眼镜。”中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长柯玉宝告诉《瞭望东方周刊》，“多数公众对于无人机的理解，还处于‘过马路不等绿灯的状态，觉得天大地大可以随意飞，很多人甚至没有基本的空域、航线等航空知识。无人机事故频发，当事人却不明就里。”

与观念的滞后相比，无人机数量却在近几年猛增，结果是，缺乏监管的无人机迅速成为影响飞行安全的显性因素。

英国空难调查委员会的数据显示，2015年4月至10月，仅6个月的时间，英国就发生了23起无人机与客机几乎相撞的事件，相比上一年同期翻了四倍。在这23起事故中，有12起被确定为具有严重的碰撞风险。

美国联邦航空管理局（FAA）的报告称，截至2016年1月31日的五个月时间内，有583起无人机与客机几乎相撞的事件，相比2014年翻了三倍。

在中国，据不完全统计，全国各种无人机至少有两万架以上，从业人员也有数万人，但取得无人机执照的不到一半。

“也就是说，将近一半的无人机处于没有监管的‘黑飞状态。”在2016年12月的无人机高峰论坛上，中国航空综合技术研究所无人机系统研究室主任舒振杰说。

须在隔离空域内飞行

事实上，早在无人机尚未在大众中“走红”时，相关部门便开始着手对其进行规范。

2009年6月26日下发的《民用无人机空中交通管理办法》规定：“组织实施民用无人机活动的单位和个人应当按照《通用航空飞行管制条例》等规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务。”

这成为此后无人机管理的一个基本规则：民用无人机作为民用航空器，应该在专用空域（即隔离空域）内飞行，避免与其他载人民用航空器在同一空域内飞行，保证飞行安全。

在此基础上，2010年，《中华人民共和国飞行基本规则》第35条明确规定：“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施。”

按规定，除涉及国境、国界、军事目标等情况必须提前7至15天申报外，一般情况下，飞行计划要在飞行前一天15时以前向当地的飞行管制部门申请，并在飞行前夕再次联系放飞事宜。

“飞控手只需加入当地航空俱乐部，俱乐部就会以运营人的身份统一申报飞行计划。”柯玉宝说，“一般情况下，当天18时之前就能得到回复，决定第二天到底能不能飞。”

“‘黑飞之所以屡禁不止，一个原因是国内的航空文化还不够普及，很多人不知道要申报飞行计划，也不知道怎么申报飞行计划。”柯玉宝说，其实，在中国，只要如实申报，基本都能航飞，不能飞的情况也会加以说明。“美国通用航空器数量将近23万架，但他们的青少年从小就接受航空文化教育，这方面比我们好太多。”

空中有“交规”

对无人机的监管，还通过对操控者和飞行器的规范来实现。

2013年11月18日，《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》正式发布，将无人机划分为微型无人机、轻型无人机、小型无人机和大型无人机，并要求分类管理。

“150公斤是一个槛儿，这一重量以上的基本属于军用大型无人机，不属于民用管理的范畴。”柯玉宝说，目前“惹祸”最多的，是150公斤以下的轻小型民用无人机。

根据规定，这部分无人机又分为多档进行管理。比如，小于1.5公斤的无人机，基本属于玩具，无需任何申请；4公斤以上的无人机，必须满足驾驶员有执照并且提供监视手段的要求；25公斤以上的，还要上“双保险”，提供两套监视手段。

2014年，国家民航局发文规定，由中国航空器拥有者及驾驶员协会按照上述《暂行规定》，负责对在视距内运行的空机重量大于7公斤的无人机驾驶员、在隔离空域超视距运行的无人机驾驶员的资质进行管理。

经该协会授权的培训机构培训合格后，驾驶员将获得《民用无人驾驶航空器系统驾驶员合格证》。

同时，这一规定中提到，民用无人机机长对民用无人机运行直接负责，出现紧急情况，必须将事故通知最近的民航及相关部门，饮酒8小时内不得驾驶。

为进一步规范无人机驾驶员管理，国家民航局标准司后来对《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》进行了修订。2016年7月，《民用无人机驾驶员管理规定》出台，原暂行规定废止。

按照新规，第I类、第II类无人机不需要持证飞行，但4公斤以上的无人机需要接受管理。超过150公斤以上的无人机，是由民航局发执照，剩下的则是民航局委托AOPA协会作合格证管理。这种民航局做主管、协会分管的方式也是世界多国采用的监管手段。

2015年12月29日，中国民航局颁布《轻小型民用无人机系统运行暂行规定》，开始为占据国内民用无人机大半江山的轻小型无人机的监管确立系统性的“空中交规”。

这一“交规”系统主要分为三个部分。首先是操控者要“持证上岗”。跟开汽车须有驾照一样，无人机的驾驶人也要拥有“驾照”。其次是飞行操作“云管控”。所有无人机在飞行前必须接入远程驾驶航空器系统，由此可将无人机飞行数据实时上传。“这就相当于你买了个手机，必须加入运营商网络。”第三是飞行空域有了明确划分，无人机将禁止进入限制区域。

监管也需高科技

随着《轻小型民用无人机系统运行暂行规定》《民用无人机驾驶员管理规定》等陆续颁布，目前中国无人机监管政策正在快速完善。

但是，这并不意味着无人机监管的“基础设施”建设完毕。

“无人机一旦飞起来，监管基本就看不见、摸不着了，即使落下来，也经常找不到。”柯玉宝说，“因此，解决了有法可依的问题，还要有能够严格执法的可行方案和渠道。”

高科技产品，同样要有高科技监管手段。

根据《轻小无人机运行规定（试行）》的要求，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类无人机应安装并使用电子围栏和加入无人机云系统。

电子围栏技术，就是在无人机飞控系统中事先设置禁飞区域，比如民航机场。一旦飞行到围栏边界，飞控系统便会自动引导返航。

此前，电子围栏主要由无人机厂商自行设置。比如，大疆的电子围栏系统，会在距离机场10公里的时候设置提醒，并且降低飞行高度。据大疆介绍，杭州事件也促使大疆提前宣布将推出全新的ADS-B广播式预警系统，以帮助无人机避开民航客机。

“国家层面统一的电子围栏数据有望在2017年上半年推出，”柯玉宝透露，“像重要部门、机场、监狱等不能去的地方会全部圈起来，防止无人机误闯限制区。这些数据还会定期更新。”

除电子围栏系统外，无人机云系统是另一项基础监管技术。

实际上，针对当前无人机监管难落地的问题，2016年3月4日，中国民用航空局飞行标准司已批准无人机云系统U-Cloud开始试运行。

U-Cloud类似SIM卡追踪管理。无人机只要装一个SIM卡或者类似的装置，其飞行航迹、高度、速度、位置、航向等都会被实时纳入云数据库。在北上广深等大城市，这一系统可以覆盖1.5公斤以上范围作业的无人机，在多数地区则覆盖4～150公斤范围内作业的无人机。

有了这些数据，后台管理者可以定位每一架无人机的“一举一动”。公安、民航、空管及空军等监管部门，也可以根据采集到的数据，对每一架升空的无人机进行监控和执法，实现空军、民航、空管、公安等多部门协同管理。

对于无人机生产企业或所有者个人来说，接入这个监管系统之后，可以申请飞行计划，一键解决飞行计划的快速报批。“对于不懂得如何申报飞行计划的无人机爱好者来说，直接从云系统申请就容易多了。”柯玉宝说。

未来，这一系统还会推出气象服务、航期预报、违规查询等功能。

不过，“由于推行时间短，目前U-Cloud在线注册人数才一万多，与全国的无人机用户总数相比，还只占很小比例。”柯玉宝说。

除了U-Cloud，青岛、四川也在推行类似的云系统，“这就相当于天上的航空器探头，尽管不能完全填补无人机监管的盲区，但起码迈出了关键一步。”柯玉宝说。