同心“土地经营权+反担保”贷款10年探索

金卫江

同心“土地经营权+反担保”贷款10年探索

金卫江

缺乏有效抵押物一直是阻碍农户获得金融机构贷款支持的瓶颈。宁夏同心县试点创新推出“农村土地承包经营权抵押+反担保”贷款模式，为解决农户抵押难和贷款难提供了一条可借鉴的路径。

探索历程

（一）初始阶段：农户土地协会形式

以行政村为单位成立农户土地协会，村民将土地承包经营权向协会入股成为会员。会员向信用社申请贷款时，首先选择三户加入协会的村民和一名常务会员作为贷款担保人，农户土地协会再为贷款的会员向信用社提供担保。同时，会员用入股土地向协会提供反担保，并签订协议。当贷款到期无法归还时，由土地协会归还贷款，并将该会员的土地进行流转，流转所得收入用于弥补清偿贷款，流转收入达到清偿的贷款额后，土地协会收回土地并还给贷款会员。

该模式自推出以后，受到了农户普遍欢迎，同时也为金融支持“三农”发展起到了非常重要的作用。从2006年至今，贷款发放户数逐年增多，没有发生一笔逾期贷款。虽然土地协会试点非常成功，但这种形式存在的隐性风险非常大，一旦发生风险，会给金融机构和相关方带来较大损失。土地协会存在的突出问题是：一是土地协会不合法。土地协会只是村委会牵头成立的一个民间非正式组织，没有在工商部门注册，没有合法的市场主体地位。农户土地协会为其入股会员提供担保本身就是一个无效担保，没有任何法律效力。二是土地流转服务平台不健全。缺乏统一的土地流转服务平台，没有权威机构对土地承包经营权价值进行评估认定。对入股、反担保、出租等土地流转行为，缺少相关的登记部门。三是缺少统一规范的操作办法。没有制定统一规范的农村土地承包经营权反担保贷款管理办法，所依据的只是一个土地协会章程及当地信用联社出台的一个办法，缺乏规范性。四是难以满足农户需求。土地反担保贷款主要以水浇耕地为主，以小额、短期为主，无法满足一些种养大户的贷款需求。

（二）完善阶段：土地承包经营权流转合作社形式

为规范贷款模式，对原有形式进行了改进，将农户土地协会改为了土地承包经营权流转合作社，以村为单位成立农村土地流转合作社，并在工商部门注册，成为合法的市场主体。贷款操作流程与土地协会大体相同。

“土地承包经营权流转合作社形式”较之前的“农户土地协会形式”有了很大的改进，主要体现在以下方面：一是土地承包经营权流转合作社的合法性。土地流转合作社，是经过注册的合法市场主体。二是具有统一规范的操作模式。吴忠市制定了《农村土地承包经营权反担保贷款管理办法》，提供了规范的操作办法。规定以农村土地承包经营权作抵押的，抵押期限不得超过土地承包期内剩余期限；以流转方式取得农村土地承包经营权抵押的，抵押期限不得超过其流转期限。全县成立土地流转合作社37家，农户办理反担保贷款3.77亿元，抵押土地8.2万亩，惠及1.35万农户。三是搭建了土地流转服务平台。各乡镇成立了土流转服务中心，提供评估、登记、鉴证等服务。四是法律风险降低，农户不会失去土地承包经营权。在土地反担保贷款模式中，农户发生违约后，合作社处置抵押权，只能采取转包和出租的形式。当流转收入达到其偿还贷款的收入或农户提前向合作社归还欠款后，就可以收回土地承包经营权。这种做法保证了农户不会失去土地承包经营权，失去的只是一段时期的使用权。

（三）提升阶段：县级农村土地产权流转服务中心形式

2015年12月，同心县被列为全国农村承包土地经营权抵押贷款232个试点县之一，积极探索，创新实施“抵押+反担保”贷款模式。一是重新明晰产权。试点开展以来，通过实地丈量、三榜公示、农民确认、依法颁证，明晰了农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、集体荒地承包经营权，实现了“以图管地”，为开展产权抵押贷款工作夯实了基础。目前，同心县已完成44534户农户土地确权工作，确权面积118万亩，确权率98%。二是搭建了交易平台。成立了县级农村土地产权流转服务中心，健全完善了同心县农村产权流转交易平台，提供信息发布、登记备案、抵押登记、价值评估、交易鉴证等服务。贷款抵押登记业务由县农村土地产权流转服务中心办理，入股社员需要贷款时，选择3户已加入合作社的村民作为担保人，由合作社向金融机构出具担保或反担保证明，金融机构调查核实后向县农村土地产权流转服务中心出具经营权贷款抵押意见书，借款人办理贷款手续取得贷款。三是健全了规章制度。印发了《同心县农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作实施方案》、《同心县农村土地经营抵押贷款管理暂行办法》，对抵押贷款工作进行周密安排，确保规范运行。设立500万元农村产权抵押贷款风险基金，用于化解农村产权抵押贷款风险，四是丰富了抵押担保物。贷款对象扩大为所有从事农业生产经营活动的种养大户、合作社、家庭农场、农业企业等。贷款抵押范围延伸至农村集体“四荒”地承包经营权，水域滩涂养殖经营权，大型农机局、设施大棚、晒场、仓库等农业生产设施设备所有权，牧业、林业及其他符合抵押和反担保条件的农村土地，满足了不同农户和新型经营主体的不同贷款需求。五是建立了产权评估机制。依据区域、土地条件、经济效益、流转价格、流转便利性等因素，确定了农村土地流转基准参考价，作为农村产权抵押贷款评估的依据。抵押额度在20万元以下的贷款，其产权价值由借款人和信贷员协商评估；抵押额度在20万元以上的贷款，其产权价值由借款人选择县级组织的协商评估组或专业评估机构进行评估。六是建立利率优惠机制。允许农民和各类经营主体以土地承包经营权、流转经营权等农村产权抵押贷款融资，利率按照人民银行公布的同档次基准利率上浮最高不超过30%执行，按每户平均贷款4万元计算，仅利息每年就可以为农户节省1000元左右，极大地降低了农民群众的贷款成本。

开展土地经营权抵押和反担保贷款，扩大了农村有效担保物的范围，激活了农村沉睡的资产，支持了农业产业发展和农民增收致富。丁塘镇金家井村孟凡杰拿着自家的土地承包经营权证，用自己家中15亩地入股到土地合作社后作抵押，从信用社贷款6万元，购买3头成龄奶牛，家里每个月的流水上万元，到年底就可以全部归还贷款。河西镇上河湾村2006年贷款仅有36万元，现在每年用土地经营权反担保贷款达2600万元。村民们说，现在不但春耕的困难能解决，节水灌溉、牛羊饲养等方面也有了发展资金。10年来，该村玉米亩产从300斤提高到2300斤，养牛也从出栏不足100头发展到成年出栏5000头的养牛示范村。截至2017年4月，该县累计抵押土地60余万亩，涉及37个村，受益农户达9万户，投放抵押贷款18.5亿元，用于发展苹果、辣椒、大葱、肉牛、滩羊等产业，促进贫困户脱贫致富。

制约因素

抵押效力存在法律风险。虽然目前从国家政策层面上对土地经营权抵押予以认可，但《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律均对农村土地承包经营权抵押作出了禁止性规定。由于农村产权的特殊性，一旦出现贷款违约，金融机构既缺少处置抵押物的法律依据，也缺少流转变现的渠道，抵押物无法或不能在短时间内处置，资产变现很难。

市场化土地价值评估机制未建立。地方尚无专业的土地承包经营权价值评估机制及评估规则，如何确定土地承包经营权的价值，成为实践中遇到的突出难题。同时，由于土地经营权价值评估受土地经营期限、自然条件、经营项目等影响，实际价值评估有一定的难度。

土地承包经营权流转市场不健全。由于农业固有的周期性长、自然风险和市场风险大等特点，一旦出现贷款无法偿还的情况，如何处置土地承包经营权是各方关注的重点。而目前，土地承包经营权流转和抵押市场尚未全面建立，如何有效实现土地承包经营权的抵押仍面临困境。

（作者单位：宁夏吴忠市农经站）