多元化纠纷解决机制背景下农村土地承包调解仲裁工作——基于福建省的调查

戴军 张伟民 朱丽丽

多元化纠纷解决机制背景下农村土地承包调解仲裁工作
——基于福建省的调查

戴军 张伟民 朱丽丽

我们于3月上旬赴福建省厦门市及福建省龙岩市新罗区、漳平市、三明市明溪县开展调研，总体感到，福建省矛盾纠纷多元化解机制建设起步早，初见成效，但全面贯彻落实工作还有待进一步细化实化，在这一进程中，农业部门应进一步主动站位、积极配合，特别是在做好土地承包经营纠纷仲裁工作方面进一步发力，有新的作为。

厦门市多元化纠纷解决机制的建设情况

（一）探索背景

2002年，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》出台，明确了人民调解协议合同效力。厦门市司法局据此拟制定出台关于人民调解的地方条例，实践中发现人民调解与行政、司法调解关系复杂，不能“单打独斗”，亟待整合出台一部综合性的法规，经过探索于2005年出台《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，2015年进一步出台《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》（以下简称《条例》）。多元化纠纷解决机制“厦门样本”受到中央有关部门充分肯定，为其他省区市地方相关立法提供了借鉴。

（二）主要内容

《条例》对纠纷解决途径、程序衔接、组织建设、保障措施、考核监督等几个方面作出了具体的规定，通过理顺主体责任、确立路径指引、支持组织创新和规范保障措施，建立健全各类非诉讼纠纷解决组织，促进各类纠纷解决程序的合理衔接和相互协调，为纠纷当事人提供便捷适宜的纠纷解决途径。

一是理顺主体责任，疏通多元化纠纷解决机制运行脉络。《条例》明确了综治部门会同司法行政部门制定发展规划和指导推动工作开展的职责，明确了各级政府、法院、工青妇、媒体等有关方面的作用。对各类调解组织的建设进行了划分，明确各自的功能和职责，突出各自的特点和优势。同时考虑到新兴领域矛盾纠纷的新特征和不断引入化解矛盾纠纷新方式，开放式预设接口，并鼓励社会力量提供公益性纠纷解决服务。

二是着力程序衔接，整体规划和协调各种纠纷解决途径。《条例》确立了纠纷解决的原则、路径指引，明确各类纠纷解决方式的分工和协调，完善运行体系。鼓励和引导当事人选择对抗性较弱、成本较低的方式解决纠纷，首选协商，和解不成再进行调解或申请行政解决，通过对纠纷的分流与过滤，避免或减少诉讼。深化诉调对接机制，实现程序的合理衔接和相互协调，推动各种非诉讼方式在司法的促进、保障下有效运作。明确和解、调解协议可以通过公证、仲裁确认赋予强制执行效力，或依法申请支付令、司法确认，通过法院的执行力保障权利义务的最终实现。

三是支持组织创新，推动行业性和综合性一站式纠纷解决服务平台建设。《条例》将综合性一站式纠纷解决服务平台建设这一成功经验以法规方式固定下来，在不增加大量资源投入的情况下，提高化解矛盾纠纷效率，使一站式平台发挥更大作用。

四是规范保障措施，维护多元化纠纷解决机制有效运行。《条例》建立以政府支持为主的经费保障机制，对人民调解、劳动争议仲裁、人事争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁工作所需经费，明确规定应当纳入财政预算予以保障；对其他公益性调解组织按照规定给予补贴，提供必要的物质和经费支持。将目前已开展的政府购买法律服务予以确定，同时将有关人员聘用和管理等实际工作中的有效方法予以吸收确认。

（三）对农村土地承包调解仲裁工作要求

《条例》规定：“鼓励支持…农村土地承包纠纷仲裁等仲裁机构发展，规范仲裁程序和运作机制。”“各级人民政府对…农村土地承包经营纠纷仲裁工作所需经费应当纳入财政预算予以保障。”“农村土地承包经营纠纷经调解组织调解达成的协议，双方当事人可以共同向有管辖权的农村土地承包仲裁机构申请确认其效力，制作调解书。”“对仲裁机构制作的发生法律效力的调解书、裁决书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。”以上规定对农村土地承包调解仲裁的机构建设、规范运作和经费保障都提出了明确要求，并进一步规定了调解协议的效力确认程序，要求建立土地承包仲裁机构与人民法院之间通联互动、工作协作、程序衔接的工作机制。

（四）对农村土地承包调解仲裁工作作用

通过座谈我们感到，《条例》的颁布实施最明显的是对乡镇一级人民调解工作的推动作用，无论从领导体制、机构设置、队伍建设、保障条件方面，还是调解工作本身看，都得到了明显加强。乡镇一级土地承包经营纠纷调解从制度和实际上主要依托乡镇人民调解委员会，在具体调解工作中，乡镇农经工作机构（农业中心）主要是参与配合，发挥熟悉政策法律的优势。据各区县经管部门和市司法局介绍，土地承包经营纠纷大多化解在基层，到法院起诉的是少数。从县市仲裁工作层面看，各区县反映，由于矛盾大多化解在基层，到县市一级上访的不多。即使上访人来访，也基本上采取法律政策宣传解释，纠纷严重的采取到街区按调解方式解决，没有实际启动过仲裁。

龙岩、三明两市多元化纠纷解决机制建设对农村土地承包调解仲裁工作的影响

（一）调解仲裁机构普遍建立

截至2017年2月，福建省全省成立农村土地承包仲裁委员会79个，占全省涉农县、市（区）总数的100%；批准设立或明确农村土地承包调解委员会的涉农乡镇836个，占涉农乡镇总数的87%；设立村组调解小组或有专人调解的行政村8233个，占行政村总数的61%。基本形成了县、乡、村三级调解仲裁工作的组织机构和工作体系。调研所到龙岩市新罗区、漳平市、三明市明溪县、厦门市均设立了农村土地承包仲裁委员会，委员会主任均由各县（市、区）分管农业的副县（市、区）长担任。龙岩市133个乡镇、三明市136个乡镇均设立了农村土地承包调解委员会，达到100%。龙岩市、三明市设立村级调解小组和有专人调解的行政村分别为1822个和1721个，占比分别达100%和99.1%。

（二）队伍建设取得初步成效

一是调解仲裁员队伍基本建立。福建省全省仲裁委员会组成人员1267人，聘任仲裁员1706人。全省平均看，每个仲裁委员会约有22名仲裁员，新罗区、漳平市、明溪县分别聘请了24、22、20名仲裁员。队伍结构上均以县经管部门和乡镇农业服务中心工作人员为主。龙岩市配备乡镇调解员502人、村组调解员7910人。漳平市173个村、明溪县88个村分别配备村组调解员208名、88名。

二是培训工作普遍开展。2016年，福建省印发了《福建省农村土地承包经营纠纷调解仲裁员培训工作计划》，先后举办了4期培训班，培训农村土地承包管理和仲裁人员398人，全省各级农业部门累计培训经管干部、调解仲裁员5312人。除省里组织的培训外，各市县也分别开展了培训。龙岩市2016年全市各级共培训农村土地承包调解仲裁员305人次，其中市级培训36人次。三明市近年来市县两级农业部门开展仲裁员培训269人次。漳平市推行仲裁员培训合格证书管理制度、考核制度和持证上岗制度。明溪县专门组织为村党支部书记、主任讲授《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。

（三）部分县条件保障有所改善

一是部分项目县条件保障有所改善。漳平市2014年申报了仲裁基础设施建设项目，于2015年10月底建成了“一庭三室”仲裁场所，并配置了档案密集架、电脑、打印机等硬件设施。三明市积极争取上级支持，促成符合条件的5个县争取到了仲裁基础设施建设项目。明溪县新建仲裁庭“一庭三室”393.9平方米，配备档案密集柜80.6立方米，2016年建成投入使用。

二是部分市县仲裁工作经费纳入财政预算。龙岩市市县两级均将农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作经费纳入财政预算，2016年全市仲裁工作经费预算30万元，其中市级5万元，县级25万元。新罗区每年5万元仲裁工作经费。

（四）仲裁工作有所推进

2016年以来，福建省各级农业部门和仲裁委员会共受理农村土地承包经营纠纷456件，调处纠纷数367件，其中，乡村调解300件，仲裁委受理67件，开展仲裁工作的县不多。龙岩市2016年共受理土地承包纠纷40件，调处纠纷40件，其中乡村调解36件，县（市、区）仲裁委调解4件。龙岩市所辖漳平市2014年开展农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进工作以来，市农业局共受理土地承包经营纠纷16件，调解15件。三明市2016年全市共发生纠纷72起，已调处纠纷72件，其中乡村调解43件，仲裁委受理29起，调解23起，裁决6起。梅列区从2014年10月至2016年底，共裁决了4起纠纷。沙县2010年共调处涉地纠纷30余起，调处成功率达95%。明溪县2016年底也首次开庭审理了一起土地承包纠纷并顺利结案。调研县市均未出现因土地承包经营纠纷调解仲裁工作不到位引发的较大案事件，也未发生农村土地承包经营纠纷重大群体性事件。

存在的问题

（一）相关工作机制有待健全

多元化纠纷解决机制涉及面广，是社会治理机制建设的重要方面，要贯彻落实好文件要求，需要地方党委、政府结合实际，明确责任、健全机制、实化措施，切实把责任压力传导到各相关部门。

（二）农业部门思想认识需进一步提高

部分县市农业部门的同志对中央关于完善矛盾纠纷多元化解机制的精神学习掌握不够，没有引起足够重视，对土地承包经营纠纷调解仲裁在社会矛盾纠纷化解中的地位作用认识不到位。有的仍存在怕麻烦、怕担责的顾虑，不愿依法受理开展仲裁工作。

（三）工作保障不足

从调研了解看，有的地方政府对调解仲裁工作的支持不到位，经费和条件保障未很好落实，不能适应调解仲裁工作的需要。有的仲裁委指导作用没有发挥，仲裁委定期会议和仲裁工作书面报告制度普遍落实不到位，也没有对案件的审理发挥切实指导监督作用，仲裁委员会成员没有及时调整变更。

（四）调解仲裁工作能力建设需要加强

一些从事调解仲裁工作的同志也反映了工作中遇到的疑难问题和困惑，涉及在二轮延包不完善情况下承包关系的认定、外嫁女土地承包权益的确认、口头互换转让协议的认定及效力、调查取证的方法等问题，也包括因裁诉衔接中的漏洞与执行难问题引发的仲裁必要性的疑问。反映出调解仲裁队伍的能力需要进一步提升，对纠纷仲裁的地位作用的认识需要进一步提高。

下一步工作建议

当前一些地方农村土地承包的遗留问题还未妥善解决，农村土地流转规模不断扩大，流转纠纷数量逐年增长，而土地附着利益日益凸显，有可能迎来又一轮土地承包经营纠纷爆发期，在中央提出完善矛盾纠纷多元化解机制的背景下，针对此次调研座谈了解到的问题，建议加强以下几方面工作：

一是推动农业部门提高思想认识。进一步引导经管队伍、仲裁员队伍把思想统一到国家的法律法规和政策上面。调解仲裁不仅是农业部门处理农村土地承包纠纷的工作手段，也是当前中央关于完善矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，更是维护农村社会和谐稳定的重要保障。农业部门应立足社会矛盾纠纷多元化解高度找准位置、思考问题和开展工作。

二是加强培训。抓紧建立完善仲裁员分层分级培训制度，加大培训力度，精准培训内容，在普及农村土地承包法律法规政策、相关法律基础知识的基础上，重点就仲裁庭开庭实务、案例分析及提高法律文书制作技巧开展培训工作。

三是进一步健全仲裁委员会的指导机制。加强对仲裁委员会的指导，努力提升仲裁委员会的整体素质和工作水平，必要时研究修订完善《仲裁委员会示范章程》等相关工作制度。

四是通过综治考评推动地方重视调解仲裁工作。以综治考评为抓手，推动各省（区、市）加大对调解仲裁工作的保障力度，重视依法调解仲裁工作，强化对仲裁工作开展情况和纠纷化解成效方面的考核。

五是加强有关重点问题研究。研究在调解和仲裁工作中遇到的重点难点问题，有针对性地梳理、解答，引导鼓励仲裁机构勇于依法受理开展纠纷仲裁。针对调解仲裁法律实务中遇到的难点问题，积极开展专题调研、课题研究。

（作者单位：农业部经管总站）