农民集体经济组织成员身份的民主确认

黄延信

（农业部农村合作经济经营管理总站，北京 100125）

农民集体经济组织成员身份的民主确认

黄延信

（农业部农村合作经济经营管理总站，北京 100125）

构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，维护农村集体经济组织成员的合法权益，科学确认集体经济组织成员身份，是推进农村集体产权制度改革的基础。确认成员身份的目的是明晰农村集体经济组织统一经营的资产归属问题。应由农民民主确认集体经济组织成员身份，成立确认成员领导小组，组织群众民主协商确定确认成员的时点、标准和程序。成员家庭新增人口不能自然成为集体成员，应参照法律和经济常识两个标准，通过合法程序获得集体经济组织的财产后，按照集体经济组织章程规定获得成员身份。经济欠发达地区也要确认集体经济组织成员。

农村集体产权制度；集体经济组织成员；身份确认

《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度的意见》（以下简称《意见》）提出，通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，维护农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认集体经济组织成员身份，是推进农村集体产权制度改革首要的基础工作。成员身份不确认，成员边界不清晰，后续的改革就无法推进。必须厘清对相关问题的认识，才能切实做好确认集体经济组织成员身份工作。

一、为什么要确认集体经济组织成员身份

《意见》要求，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。中央提出这样的改革任务，是因为建立归属清晰的农村集体产权制度，必须明确集体财产的所有者，这是确认集体经济组织成员身份的内在逻辑要求。确认成员身份的目的是明晰农村集体经济组织统一经营的资产归属问题，做好这项工作具有重要的现实意义和长远的历史意义。

（一）贯彻实施《物权法》的要求

我国农村实行集体所有制，集体所有到底归谁所有，集体资产的所有权主体是谁，这是长期以来没有明确的理论问题，也是困扰集体经济发展的现实问题。我国2007年实施的《物权法》规定：“农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有”，从法律上解决了这个重大的理论、法理和实践问题。根据《物权法》的这一规定，农民集体所有的动产和不动产的所有权主体是本集体经济组织的成员集体，不是集体经济组织，不是村民委员会，也不是全体村民。集体成员有条件和数量限制，这就要求，明晰农村集体所有的财产归属，必须把集体经济组织的成员界定清楚，才能把集体所有真正落到实处，解决所有权主体虚置模糊问题。

（二）农民集体经济组织成员权利要求

党的十八大报告指出：“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。党的十八届三中全会决定提出，“保障农民集体经济组织成员权利”。根据物权法对农民集体所有的动产不动产归属的规定，只有集体经济组织成员才有权享有集体所有的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。集体经济组织成员权利应予保障。对于某一具体村庄，后来迁入、仅在本村居住的人口，如果没有向集体经济组织投资入股，对集体财产形成无劳动贡献，与本村集体经济无财产关系，则不能成为集体经济组织成员，不能享受集体经济组织成员的经济权利，就谈不上保障其在集体经济组织的权利。如果不把成员身份界定清楚，保障农民集体经济组织成员权利就会没有边界，权利保障的群体则会不断扩大。

（三）适应农村社区实际居住人口结构变化要求

在我国经济发达地区的城郊农村，非农产业快速发展，吸引大量外来的农村劳动力就业，由此导致社区人口结构发生显著变化。一是集体经济发展较好、年底收益分配较多的村，女性村民到了结婚年龄不愿意嫁到外村，外村的女孩子希望嫁到本村来，还有父母投靠子女到本村落户现象。外来的人多了，年底人均分配收益则减少。由此衍生的问题是，由于不同家庭进来人口的数量不同，导致不同家庭拥有集体资产的数量、年底分配收益出现反向变化。原来，本村各户对集体资产的占有、收益分配比较公平，由于不同家庭人口变化，导致户与户之间对财产的占有、收益分配不公。避免这种情况的发生，要求确认集体经济组织成员身份。二是外来人口多，有的已经在村里落户，有的村外来人口甚至超过本地原集体经济组织人口。如果不确认集体经济组织成员身份，外来人口形成规模，就开始主张经济权利，与原集体组织成员产生矛盾。为了防止出现这种现象，必须界定成员身份。

（四）在补我国农村制度变迁的历史欠账

我国农村集体经济组织是在20世纪50年代农民互助合作基础上发展形成的。在农村实施互助合作时，农民以私有土地、大牲畜、农具入股组建，生产资料由集体安排使用，劳动者参加集体劳动，劳动成果实行按股分红，投入的劳动实行按劳分配。由于不同农户向合作社入股的资产（产权）清楚，因此合作社的分配关系非常清晰，无需界定成员。经过集体化人民公社运动，农民向合作社入股的生产资料变成集体所有，但当时未界定每个家庭有几人是集体成员，而是家庭成员均自然成为集体社员。社员的衍生人口亦无条件地成为集体成员，导致集体经济组织成员的边界模糊。生产资料集体所有以后，农户或农民不能处置生产资料，只能参加集体劳动，农民集体所有最后就演变成：成员均有资格参与集体劳动成果分配，年终分配时亦人人有份。且劳动成果主要是按人口平均分配。只有较小比例按劳（工分）分配，成员边界不清楚的结果是，多一个小孩就多分一份产品，一户生孩子，本应父母抚养，变成了集体或者其他家庭共同给他抚养。在这种体制下，家庭人口少劳动力多的农户，对集体产品贡献多，但不能多分；而家庭人口多劳动力少的农户，尽管对集体产品贡献较少，却可以分较多的产品，由此农村有能力生育的家庭都愿意生孩子，导致人口数量快速增加。20世纪六七十年代我国人口基数小时，农村人口一年净增2 000多万人，这是产权制度决定的。在市场经济体制下，发展新型集体经济，必须补上确认集体经济组织成员这一课。

（五）农村土地制度改革的基础

农村土地承包制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，都要以确认集体经济组织成员为前提。农村土地集体所有，只有集体经济组织成员才享有土地承包经营权，如果不界定成员身份，农户家庭增加人口要求获得土地承包经营权，稳定土地承包制度难以落实。在农村土地承包经营权确权颁证的基础上，清晰界定成员边界，农户新增人口自然成为集体成员，不应该无条件享有土地承包经营权。确认集体经济组织成员身份，将为稳定农村土地承包制度奠定基础。国家已批准一些县市开展农村集体经营性建设用地入市改革试点，这项制度改革能否真正落地，制度基础仍然是确认集体成员。建设用地要入市，必须先明确谁是入市土地的主人。继而明确土地入市产生的收益在哪些人之间分配。农村宅基地制度改革，按照现行的政策设计，实行一户一宅。很明确，只有成员农户才有权利享有宅基地的使用权。如果不确认集体经济组织成员身份，会面临外来人口要求安排宅基地问题。成员边界清晰，将为宅基地制度改革、集约节约使用宅基地提供稳定基础。

二、应由农民民主确认集体经济组织成员身份

界定集体经济组织成员的目的，是解决目前集体统一经营、不可分割的资产归谁所有的问题，是为了实现起点公平。确认成员身份事关农民的切身利益，需要明确确认依据主体和办法。

（一）成员身份不宜由法律规定

有观点认为，农村集体经济组织成员身份，应由法律来确定，不能由农民确认。事实上，农民与集体经济组织的关系是：有财产关系才是成员，没财产关系不是成员。一个农村人口是不是集体成员，应看其与集体经济组织是否存在财产关系，有财产关系或对集体财产积累有贡献的是成员，否则不是，这不是法律能认定的。就像一个人只有买了公司股票，才成为公司股东，不持有公司股票，就不是公司股东。一个农民只有用自有财产入股，才能成为集体经济组织成员；不入股，不能成为成员。我国农村的集体经济组织，从20世纪五十年代互助组合作化发展演变而来，在这一过程中，不同家庭人口发生变化，有的家庭人口变多，有的家庭人口减少。家庭人口数量不同，谁是成员谁不是成员，法律无法确定，只能在原集体经济组织范围内，由与集体资产有关系的农户民主协商确定。

（二）全国难以制定统一的认定办法

目前全国有近60万个村级集体经济组织，在不少省份，集体所有的主要资产（土地）又归属数百万个村民组级（原生产队）经济组织，北京、上海等大城市郊区还有镇级农民集体所有的资产。不同地区、不同层级的集体经济组织，发展水平不同，积累资产不同，人口结构变化不同，关键是不同的人与集体资产的关系各不相同，即不同的人对集体资产的贡献不同。因此，难以制定全国统一的成员认定办法，只能因地制宜，一个集体经济组织一个办法、一个对策。

（三）集体经济组织成员只能由农民民主协商确认

基于前述原因，中央在《意见》中提出：“要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和办法”。成员界定应由集体经济组织范围内的农户集体决定。集体经济组织本来是不同农户入股形成的，随着时间推移，不同农户的人口数量发生改变，且对集体发展的贡献不同。在这种情况下，谁是成员谁不是成员，应由与集体财产有关的农民商议确定，其他人无权干涉。

（四）政府可以提出指导性意见

确认集体经济组织成员身份应由农民民主决定，政府并不是无所作为。政府可根据中央的规定，对这项工作作出总体部署，提出要求、原则、工作程序等，加强工作指导。

三、确认成员的主要环节

确认集体经济组织成员身份，应先成立领导或工作机构：确认成员领导小组。确认成员涉及农民的切身利益，领导小组成员应由原集体经济组织范围内农民民主选举产生，成员数量视涉及人口数量而定。领导小组的主要工作任务是，组织群众民主协商确定确认成员的时点、确认标准、确认程序。

（一）确认成员时点

在确定确认成员时点问题上，集体资产及收益分配情况影响农户的选择。确认成员的时点越近，人员结构越复杂，确认条件越难界定；时点越远，人员构成越简单，确认条件越容易。同时，在集体经营性资产少、年底没有收益分配的村，农户对确认时点可能不太关注；如果集体经营性资产较多，年底收益分配可观，农户对确认时点会相对关注。人口多的农户，希望选择近时点，这类家庭可以有较多人口获得集体经济组织成员身份并分享收益；而人口少的农户，则选择远时点，增加家庭人口占有集体资产的份额，并在年底分到较多收益。时点的选择应充分吸收不同农户的意见，争取得到大多数农户认可。在实际操作过程中，一个县确认成员的时点应大体一致。

（二）民主协商制定确认成员的具体标准

关于确认成员的条件，《意见》要求，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、土地承包关系，对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清问题。要统筹考虑户籍关系、土地承包关系，是因为原先加入集体经济组织的农民或者说集体经济组织的初始成员，其户籍在农村，在家庭联产承包改革时平等获得了集体土地的承包经营权。显然，目前户籍在本村、在改革初期获得集体土地承包经营权的人员，毫无疑问是集体经济组织成员。

目前确认成员需要解决的问题，是原集体经济组织成员家庭新增人口如何认定，原成员家庭合法的新增人口应为集体经济组织成员，一是合法的婚增及婚生人口。二是合法收养增加的人口。在1992年我国《收养法》出台前农户事实收养的人口，以及《收养法》出台后到民政部办了收养手续的，应为合法增加人口。三是合法移民。相对本村原住人口，有的村可能接收政策性移民，如修建水库产生的库区移民，受灾地区的移民等。安置这些移民时，政府对接收移民的集体经济组织给予补助，而且移民获得了承包土地，属合法增加的人口。

（三）农村大中专毕业生是否确认为集体经济组织成员

对此应区分不同情况。改革开放以来较长一段时间，我国的大学教育实行的是国家投资，不收学费并提供助学金，毕业后由国家分配工作，农村考生毕业后从以土地为生活保障，转变为由政府提供就业收入为主的社会保障，不应确认为农村集体经济组织成员。高校扩招后，需要交学费，生活费自理，毕业后国家不再安置就业而是自谋职业，与农民外出打工无实质差别，只是因个人受教育找到一个较好的职位而已，这与其原有成员身份以及与此相关的财产权益不能发生关系。

在确认成员身份时，不同的村会有多种特殊情况，如现役军人、服刑人员等，只要坚持群众路线，把确认成员条件的选择权交给农民，农民能够搞清楚、弄明白。如有的村一部分农民，本来是集体经济组织的成员，中间由于各种原因离开本村，确认成员时又回到村里要求确认成员身份。农民创造了通过出资购股获得成员身份的解决办法，即这些特殊人口要按照本集体经济组织基准股值的一定倍数出资购买股份，从而获得成员身份，而其购股资金则全部分配给符合条件的成员。

（四）确定确认成员身份的程序

确定了确认成员的时点、标准后，要开展集体经济组织人口基本情况摸底调查。确认成员领导小组要对各户提供的人口信息，对照标准逐一核对，符合条件的列入成员；然后将初步核定结果向农户公示，接受群众评议。群众会对初步核定结果提出意见，确认成员领导小组要以标准为依据，对相关人员的信息再核实，对有出入的进行调整，调整结果再向群众公示。群众对调整结果有意见的再核实，再调整。

（五）形成成员名册（名单）并在县乡政府备案

《意见》要求，建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度。这是构建有效维护农村集体经济组织成员权利治理体系的需要。集体经济组织成员身份再公示无异议，并经农户签字确认后，集体经济组织应形成成员名册，并到县乡政府主管部门备案，成员名册信息应与在政府主管部门备案的信息一致，并在适当范围内公开。

四、成员家庭新增人口不能自然成为集体成员

界定成员以后，成员家庭新增的人口如何认定，是人们普遍关注的现实问题。作者认为，此问题有两个参照标准：一是法律。我国宪法规定，集体经济是劳动群众集体所有制经济，作为成员应该具有劳动能力并参加集体劳动。成员家庭新增的生育人口，在未成年之前，没有劳动能力和民事行为能力，不存在是不是集体经济组织成员的问题。财富是劳动创造的，成员家庭新增人口没有劳动能力，对集体资产的形成和积累没有贡献，对集体资产不能主张权利。二是经济常识。成员家庭的新增人口（包括婚后出生的）是家庭成员，对家庭所有财产拥有部分所有权。但这部分新增人口不能自然成为集体经济组织成员。如果一个成员家庭的新增人口无条件成为集体成员，意味着与其他家庭的财产发生关系，稀释其他成员占有集体资产的数量，对其他家庭不公平。新增人口只有通过合法程序获得集体经济组织的财产后，才能按照集体经济组织章程的规定获得成员身份。基本关系是，在产权改革时被认定为成员的，有权分享集体资产权利；没有认定成员身份，无权分享集体资产。

因此《意见》提出，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产股份和集体成员身份。将来新增的人口，只有继承了父母在集体的财产，才可以按照章程获得成员身份。

确认成员身份后，成员不是固定不变的。农民通过合法途径获得集体财产份额的，可按章程规定享有成员权利与义务。外来人口通过转让获得集体资产股份权利的，可按章程规定承认成员身份；集体成员家庭新增人口，原则上应不影响家庭外其他集体成员已拥有的集体资产股份份额，但可分享家庭已拥有的集体资产股份权利，亦可按章程规定承认成员身份；全部退出集体资产股份权利的，可按章程规定中止成员身份。将来农村集体经济组织成员是变动的，但边界是清楚的。

五、经济欠发达地区也要确认集体经济组织成员

诚如产权改革不是经济发达地区的专利一样，确认集体经济组织成员也不是经济发达地区的专利。经济欠发达地区也需要构建与市场经济体制相适应的农村集体产权制度，确认集体经济组织成员则是首要改革任务。有观点认为，经济欠发达地区农村，经营性资产很少，多是所谓“空壳村”，没什么好改的。事实上，这些农村有大量集体所有的土地等资产，这些地方农村集体产权制度改革，就是在扎实开展土地承包经营权确权颁证的基础上，确认集体经济组织成员身份，为赋予农民长期有保障的土地使用权、土地承包关系长久不变奠定基础，为农村集体建设性用地入市、农村在基地制度改革奠定基础。这是农村产权制度改革的基础工作，而且越早确认成员越主动。不确认成员身份，中央明确的“对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”的政策就无法落实。因此，推进农村集体产权制度改革，在集体经营性资产较少的地方，应把确认集体经济组织成员作为主要任务尽早开展。

Democratic Recognition of Membership in Farmers Collective Economic Organizations

HUNAG Yanxin
（Department of Rural Cooperative Economic Management,Ministry of agriculture,Beijing100125,China）

Construct Chinese socialist rural collective property rights system with clear ownership, complete power,smooth circulation,and strict protection.Protect and develop the legitimate rights and interests of the rural collective economic organization members,and confirm members'identity of the collective economic organizations scientifically,which are the basis for promoting the reform of the system of rural property rights.The purpose of confirming members'identify is to clear the asset ownership of the rural collective economic organizations unified management.The collective economic organization member identify should be democratically confirmed by farmers.Leadership team should be established to organize the confirmed members to democratically consult the time point,standards and procedures.Additional population of the members'family cannot naturally become the collective members,according to standards of legal and economic sense;after passing the legal procedure obtained the property,in accordance with the provisions of the collective economic organizations developing regulations to obtain the member identity. The economic less-developed areas should also recognize the members of the collective economic organizations by this way.

rural collective property right system;collective economic organization member;identity confirmation

F321.4

A

1674-9189（2017）03-0005-06

黄延信，农业部农村合作经济经营管理总站巡视员，博士。