引种备案工作研究

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(1.河北省种子管理总站， 石家庄 050031； 2.河北省农作物引育种中心， 石家庄 050031)

·学法与实践·

引种备案工作研究

高增永1，刘树勋2

(1.河北省种子管理总站， 石家庄 050031； 2.河北省农作物引育种中心， 石家庄 050031)

新《种子法》将主要农作物引种由审批制改为备案制，由于有关条文少、规定比较简单，引发了对引种备案的不同认识。笔者结合学习法律法规条文与立法背景和目的，对引种备案工作有关问题进行分析探讨，试图厘清有关模糊认识。

农作物； 品种； 引种； 备案

1 引种、备案和引种备案

1.1 引 种

引种有广义、狭义之分。广义的引种，是指把外地或国外的新作物、新品种或品系以及研究用的遗传材料引入当地。狭义的引种是指生产性引种，即引入能供生产上推广栽培的优良品种。《农业部办公厅关于种子法有关条款适用的函》(农种办函[2006]8号)释义，“‘引种’是指需经审定并已审定的品种，在同一适宜生态区的相邻省(区、市)推广种植，并经所在省(区、市)农业行政主管部门同意”。《种子法》里的引种显然属于狭义的引种。

1.2 备 案

是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关文件等规定，向主管机关报告事由存案以备查考。它是相对于“审批”的一个概念，即你有义务让主管机关或有关机构知道某件事，但不需要他们的批准同意。

新《种子法》采用备案管理方式的有2类，一类为引种备案，一类为委托生产、委托代销、经营不再分装的包装种子和在有效区域内设立分支机构等4种种子生产经营主体备案。

1.3 引种备案

是指已经通过省级审定的品种，其他省(区、市)属于同一适宜生态区的地域引种的，引种者将引种的品种和区域报所在省(区、市)农业主管部门备案。将引种备案同《种子法》中其他备案管理种类、品种管理方式以及其与《主要农作物品种审定办法》(以下简称《品种审定办法》)、《农作物种子标签和使用说明管理办法》(以下简称《种子标签管理办法》)有关规定一并研究，比较分析，有助于更好地理解其性质、地位、特点以及相互联系。

1.3.1 品种管理方式

新《种子法》品种管理方式包括：主要农作物品种审定、列入目录的非主要农作物品种登记、主要农作物审定品种的引种备案、主要农作物审定品种和列入目录的非主要农作物登记品种撤销、品种保护、品种禁止(指主要农作物未经审定的品种不得发布广告、推广、销售；登记作物未经登记的品种不得发布广告、推广，以登记品种的名义销售)以及自主(指列入登记目录外的非主要农作物品种，无品种审定、登记、备案、撤销、禁止等特殊规定，可以自主进入市场)。除品种保护外，品种审定、登记、备案、撤销、禁止属于品种市场准入管理范畴，"自主"情景也可视作特殊方式。

1.3.2 引种备案基本信息

新《种子法》和《品种审定办法》都对引种备案信息做出了具体规定。《种子法》第19条规定：引种者将引种的品种和区域报所在省农业主管部门备案。《品种审定办法》第40条对引种备案填报信息、第42条对公告信息提出了明确要求。分析种子法律法规，可以发现都对引种者、引种品种、拟引种区域(即谁引种，引种什么品种，在哪里推广种植等)做出规定，这3条既是引种备案的法定信息，又是引种备案基本信息，引种备案不仅仅是备案品种，也备案引种者和引种区域等信息；种子执法检查时，不仅检查品种是否备案，同时要检查引种者是否备案，引种区域是否在备案范围。引种者、引种品种、引种区域三位一体，不可或缺。

1.3.3 怎样认识引种备案

首先，引种备案不再是他省审定品种进入拟引种省市场的通行证。如前所述，备案是相对于“审批”的一个概念。品种审定属于行政审批(行政许可)，从市场准入角度看，品种审定证书可以称为品种进入市场的通行证；过去的引种同意(审(认)定)也是行政审批，可以说是临省已审定品种进入本省市场的通行证。新《种子法》将引种由审批制改为备案制，目的是否定过去按照审定方法管理引种的做法，简化程序，促进推广。引种不再属于行政审批事项，备案自然不再是已审定品种进入拟引种省市场通行证；同理，引种备案公告号也不同于审定编号，只是表明引种者已经将通过审定获得入市通行证的品种报告进入所在省同一适宜生态区。

其次，引种备案是已审定品种进入他省同一生态区域的一种特殊品种管理方式。新《种子法》设定引种备案制度，规定甲省审定品种引种到乙省同一适宜生态区的需要报乙省农业主管部门备案，而不是自由进入(自主方式)，显然，引种备案是已审定品种进入他省同一生态区域的一种品种管理方式。由于《品种审定办法》要求省农业主管部门及时发布引种备案公告，以及《种子标签管理办法》要求生产经营者将引种备案公告号标注在种子标签上这些特殊规定，使其比一般备案管理严格，可谓特殊管理方式。

第三，引种备案品种与引种者不可分离。审定品种与其所有人可以分离，即品种只要通过审定，即获得入市通行证，既可以由所有人自己开发经营，又可以许可他人开发经营，甚至可以将品种权转让他人。而引种备案品种与引种者不可分离，引种者备案引种品种，引种品种由引种者备案；引种者一旦转让备案品种推广经营权，引种品种就不再是由实际引种者备案，实际引种者也不再是备案引种者。换句话说就是：谁引种(推广经营)、谁备案，谁备案、谁引种(推广经营)。

2 引种备案制度的意义

新《种子法》将主要农作物引种由审批制改为备案制，减少了行政审批，简化了引种程序，扩大了引种地域，缩短了引种时间，有利于加快新品种推广和种子企业做大作强；由市场配置资源，减少了行政干预；从制度上彻底打破品种推广的市场壁垒——省际间分割，为建立全国统一的种子市场扫清了体制障碍，建立了法制保障。引种备案制必将对我国种业发展产生重大、深远的影响。

3 引种风险和赔偿责任

《品种审定办法》第41条要求引种者在拟引种区域开展适应性、抗病性试验，对品种的安全性和适应性负责。

3.1 同一适宜生态区的客观性与相对性

种植业是自然再生产与经济再生产过程相互交错的物质生产部门，具有强烈的地域性和季节性，空间形态变化明显。种植业的这一特点就是农作物同一适宜生态区的客观性、绝对性在人脑中的反映。

我国按照自然地域分异规律等理论，依据发展种植业的自然条件和社会经济条件的相对一致性等原则开展农业区划。因此，农业区划，尤其是种植业区划就成为识别某一作物同一适宜生态区的主要依据。在使用农业区划成果时，应当注意： 1) 农业区划分层次，一般划分为若干一级区和二级区，即使在二级区内，一些地区往往存在小气候和特殊性。 2) 不同于行政区划有明确界线，相邻两个农业区划间的界线实际上呈现过渡带的性质。 3) 农业区划随着经济社会的发展不断变动。这些特点就反映出了农作物同一适宜生态区具有相对性。

3.2 品种的适应性

所谓品种适应性,是指农作物品种的适应环境范围和在一定环境范围内的适应程度。影响品种适应性的内在因素是其遗传物质，这种适应性反映在产量等具体外在性状上。

品种适应性差异巨大，与农作物种类有关，如玉米作物比小麦作物适应性广，郑单958比多数玉米品种适应性大，因此，在实践中不能简单地以一个品种的适应性推测另一个品种的适应性，不能以一种作物的适应性推测另一种作物的适应性。

对审定品种的适应性可从2个方面认识：

1) 在育种单位表现突出的品种，能否通过省级或更大范围的国家级审定。审定办法、标准相同，结果不同，最能说明品种适应性存在问题。

2) 审定标准中要求参试品种比对照品种增产点数达到一定比例，比如说60%，而不是100%，那些不增产的试点，主要是品种存在适应性问题。

3.3 清醒认识引种风险和可能承担的赔偿责任

农作物同一适宜生态区的相对性和品种的适应性差异决定了引种存在风险，以往的引种实践已经证明引种存在风险。《农业技术推广法》规定推广未经证明具有先进性、适应性或者安全性的农业技术，造成损失的，应当承担赔偿责任。新《种子法》规定因种子标签和使用说明标注不真实而遭受损失的，可以向种子生产经营者要求赔偿。《品种审定办法》规定引种者对品种的安全性和适应性负责。前车之覆，后车之鉴，引种者应该清醒地认识引种风险及可能承担的赔偿责任，牢记谁引种谁负责，做好品种适应性和抗病性测试，遵循先试验再推广的引种原则和程序，防范风险。

4 对几个问题的看法

4.1 省级农业主管部门有无审查引种备案材料责任

省级农业主管部门不仅接受引种备案材料，还应及时发布公告。党政机关公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。引种备案公告是省级农业主管部门就引种备案这一法定事项发布的正式公文，自然要对其行文负责。同时，省级农业主管部门主管全省种子工作，负责种子监督，每年都会开展市场检查，接受举报案件，查处违法行为，对于报送到手里的材料自然也要审查。如果工作人员对承办材料中的问题视而不见，就是失职；如果对存在引种备案材料不全、引种区域超越适宜种植区域等问题的予以公告，进而引发品种安全性、适应性等重大纠纷，就涉嫌渎职。同时，省级农业主管部门难辞其咎，有可能成为共同被告甚至被追责。

4.2 谁是引种者

对此争议很大，主要有2种意见，一种是认为谁都可以引种，另一种是认为具有相应作物种子生产经营资质的企业才能引种。引种是为了推广种植、生产经营，《种子法》规定销售的种子应当加工包装(实际上5种主要农作物种子都可以包装)、附有标签，《种子标签管理办法》规定引种备案种子的标签上须加注引种备案公告文号。而只有生产经营类型为A、B、C、E、F、G的种子企业能够加工包装种子，在包装物表面印制、粘贴标签。因此，引种者应该是具有相应作物种子生产经营资质的企业。如果说谁都可以引种，比如专门经营不再分装的包装种子的门市部(零售商)或无种子生产经营资质的育种院所，他不具备加工包装种子资质，取得了引种备案公告号也不能上包装、附标签，没有实际经济意义；如果其私自上包装、附标签，那就违反了种子生产经营许可制度；如果其取得引种备案公告号后，转让给一家具有相应作物种子生产经营资质的企业，加工包装种子附有包含引种备案公告号的标签，就会出现借用备案公告号的问题，由于这家具有资质的企业未办理引种备案，同样违法。并且，《种子法》规定种子生产经营者对标注内容的真实性和种子质量负责，而《品种审定办法》规定引种者对引种品种的真实性、安全性及适应性负责，如果张三备案而不包装经营，李四借用备案公告号包装经营质量合格种子，一旦发生品种安全性、适应性纠纷，张三说无种子生产经营行为，而李四讲种子质量合格、引种品种的安全性及适应性应由备案者负责，将会发生制度冲突，出现推卸责任和赔偿难现象。从制度设计和执行来看，允许借用引种备案公告号没有必要。

4.3 由谁承担抗病性试验

审定品种的抗逆性鉴定由品种审定委员会指定的鉴定机构承担。如果同一适宜生态区的两个省指定同一家鉴定机构承担抗病性鉴定，那么，在拟引种区域内再由同一家鉴定机构鉴定抗病性显然是重复的，在此情况下，由引种者或其委托的其他单位承担抗病性试验是合理的。如果同一适宜生态区的两个省指定的抗病性鉴定机构不是同一家，由于地域不同，病害发生以及接种鉴定的生理小种可能存在差别，那么，在拟引种区域委托所在省指定的鉴定机构鉴定抗病性就是一种积极稳妥的做法，更能体现引种者对品种安全性负责的态度，减少由此产生的纠纷。

5 如何做好引种工作

5.1 省级农业主管部门

按高效便民原则对引种备案工作做出安排，明确工作部门、人员及引种备案材料；依据国家同一适宜生态区科学划定本省适宜区域，并予公布；接受、审查引种备案材料，及时公告，对不符合要求的及时告知引种者；指导开展引种试验，查处违法引种行为，处理引种纠纷；开展同一适宜生态区省际间交流合作，相互了解试验组别设置、区域划分等情况。

5.2 引种者

树立引种风险意识，明了可能承担的赔偿责任；审慎筛选品种，科学开展引种品种适应性、抗病性试验，确定适宜推广区域；按规定报送备案材料，依法经营；跟踪观察引种品种，妥善处置引种推广中的问题。

[1]刘振伟,余欣荣,张建龙.中华人民共和国种子法导读[M].北京:中国法制出版社,2016.

[2]高增永,赵艳业,陈琦.对引种备案工作的几点看法[J].中国种业,2017(1):38-39.

[3]高增永,赵艳业,刘树勋.实施新《种子法》后引种的潜在风险和应对措施[J].中国种业,2016(5):22-23.

[4]谢焱,褚玉军,何庆学.种子生产经营许可管理常见问题分析[J].中国种业,2016(12):45-48.

[5]农业部管理干部学院农业法律研究中心.种子法律法规汇编,2013.

(本栏目责任编辑：申 晓)

Research on the Work of Introduction

GAOZengyong1，LIUShuxun2

2017-01-30

高增永(1965—)，男，河北省晋州市人；大学本科，研究员，主要从事种子管理与推广工作。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2017.06.130

D 922.4

D

1001-4705(2017)06-0130-03