农作物假、劣种子的检验机构及其程序分析——对湖北省黄冈市中级人民法院行政判决书(2016)鄂11行终24号案件的剖析

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(长江大学 a.法学院； b.管理学院， 湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2013年5月3日武穴市工商行政管理局执法人员在检查市场时，发现刘某经营的“奥丰58 F1”棉花种子标签标注的内容与该种子在农业部备案公告的内容不相符，涉嫌为假种子。执法人员当即扣留49包，后经立案调查查明，刘某共购得“奥丰58 F1”棉花种子2 000包，退1 118包，实购882包，已销售833包，后召回609包，实际销售224包，获利1 871元。武穴市工商行政管理局向武汉市种子管理站发出协查函，2013年4月17日，武汉市种子管理站出具了《关于“武汉田奥农业发展有限公司”涉案协助调查的回复》(以下简称《回复》)，认定“奥丰58 F1”棉花种子为假种子。武穴市工商行政管理局根据《回复》，认为刘某销售“奥丰58 F1”棉花种子的行为违反了2013年6月29日修订的《种子法》(以下简称旧《种子法》)第四十六条第一款、第二款第(二)项、第五十九条的规定。作出武工商处字(2013)397号行政处罚书，没收被依法扣留未销售的假种子658包，没收违法所得1 871元，吊销个体工商户营业执照，处以14 900元罚款的处罚决定。刘某不服，2013年9月25日申请行政复议，2013年11月22日武穴市人民政府作出武府复议(2013)1号行政复议决定，维持武工商处字(2013)397号行政处罚决定。

刘某不服行政复议决定，向武穴市人民法院起诉，一审法院认为，武穴市工商行政管理局认定刘某销售的“奥丰58 F1”棉花种子为假、劣种子，依据的是武汉市种子管理站作出的《回复》，该《回复》作为证据，缺乏内容和形式要件，没有证明能力，因此武穴市工商行政管理局作出的行政处罚决定缺乏事实依据，应予撤销。

武穴市工商行政管理局不服一审判决，向黄冈市中级人民法院上诉，请求撤销一审判决。被上诉人刘某辩称，武汉市种子管理站不属于党政机关，是事业单位，不具有出具公文文书的主体资格，《回复》只是单位之间的交流，不产生法律效力。再者，刘某认为武汉市种子管理站作出《回复》后应及时通知自己，便于自己充分的行使陈述权和申辩权，刘某并未收到通知，认为认定该种子为假种子的程序违法。二审法院认为，根据旧《种子法》第五十九条规定，武穴市工商行政管理局具有对其辖区内生产、经营假、劣种子进行行政处罚的职权。根据湖北省农业厅公布的《湖北省第一批农作物种子质量检验机构名单的通知》(以下简称《通知》)，武汉市种子管理站具有检验农作物种子质量的资质，其根据武穴市工商行政管理局提供的“奥丰58 F1”棉花种子信息，认定该种子为假种子并作出回复，并不需要通知刘某，刘某主张武汉市种子管理站认定其销售的种子为假种子程序违法，没有法律依据。武穴工商行政管理局立案后告知了刘某其权利、听证等法定程序，采纳《回复》结论而作出的行政处罚决定，程序合法，适用法律正确。最终二审法院支持了武穴市工商行政管理局的上诉理由，撤销了一审判决[1]。

2 值得思考的问题

1) 关于查处农作物假劣种子行政执法机关及其权限问题。为什么要调整行政执法机关？

2) 关于农作物假劣种子的检验机构问题。假劣种子到底应当由什么机构检验？

3) 关于农作物假劣种子检验的程序问题。检验假劣种子是否必须通知相对人参加？

3 法理分析

3.1 关于查处农作物假劣种子行政执法机关及其权限问题

旧《种子法》第五十九条：“违反本法规定，生产、经营假、劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营，没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款；有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，种子市场上查处假劣种子的行政执法主体有农业、林业主管部门或者工商行政管理部门。而新《种子法》第七十五条第一款规定，“生产经营假种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。对于生产、经营假、劣种子的违法行为，新《种子法》只赋予了县级以上人民政府农业、林业行政主管部门的行政处罚权，并未赋权工商行政管理机关[2]。

在本案中，武穴市工商行政管理局对刘某就其经营假劣种子一案作出行政处罚，由于该案件发生在2013年，新《种子法》出台之前，法不朔及既往，适用的是旧《种子法》的相关规定，工商行政管理机关在其管理的辖区内有行政处罚权，武穴工商行政管理局针对刘某经营假劣种子的违法行为，依据旧《种子法》的相关规定作出的行政处罚符合法律规定，具有法律效力。

旧《种子法》赋予工商行政管理部门种子查处职权，立法本意主要是为了查处种子无证经营问题。而种子问题具有专业性强、危害性大等特点，既赋予农业、林业行政主管部门，又赋予工商行政管理部门职权进行查处，势必造成职责不清、相互推诿的执法混乱问题。为此，《种子法》在修订时为防止种子市场监管部门职责不清、执法相互推诿、影响执法效率等情况发生，只赋予了农业、林业行政主管部门种子查处职权，以便于明确职责，加强执法力度。此番修改是行政执法专业化的具体体现，也是行政类法律法规修改的必然趋势。

3.2 关于农作物假劣种子的检验机构问题

新《种子法》第四十七条第一款规定，“农业、林业主管部门应当加强对种子质量的监督检查。种子质量管理办法、行业标准和检验方法，由国务院农业、林业主管部门制定”。第四十八条第一款规定，“农业、林业主管部门可以委托种子质量检验机构对种子质量进行检验”。对于种子质量问题，农业、林业部门可以委托专门的种子质量检验机构进行检测，而具体如何检验，相关规定由国务院农业、林业主管部门制定。2013年12月31日农业部修订的《农作物种子质量检验机构考核管理办法》(以下简称《管理办法》)第二条第二款规定，“农业部和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门是检验机构的考核机关。省级以上人民政府有关主管部门依法设置的检验机构由农业部考核；其他检验机构由所在地省级人民政府农业行政主管部门考核”。省级人民政府农业主管部门能依法设置种子检验机构，依法设置的种子检验机构可以接受农业、林业主管部门委托完成种子质量检验工作，对应其作出的相关检验文件具有法律效力[3]。

结合本案，旧《种子法》第四十四条规定，“农业、林业行政主管部门可以委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力，并经省级以上人民政府有关主管部门考核合格”。因此，武汉市种子质量监督检验站属于《通知》设立第一批具备农作物种子质量检验资质的5家机构之一，武汉市种子管理站是其法人单位，以武汉市种子管理站名义作出《回复》属于依法设立的专业检验机构作出的鉴定意见。武汉市种子管理站对武穴市工商行政管理局发出的协查函，要求对刘某销售种子的质量问题进行检验，属于部门之间的协助委托，武汉市种子管理局有检验的资质，能对种子质量问题进行专业科学的检验，其作出的鉴定意见，出具的《回复》主体合法，也符合相应的形式要求，具有证明能力。一审法院认定《回复》作为证据，缺乏内容和形式要件，没有证明能力，证据认定错误。二审法院认定“武汉市种子管理站根据武穴市工商行政管理局提供的涉案棉种“奥丰58 F1”信息，认为该种子“品种与标签标注不符”，按照旧《种子法》第四十六条的规定可认定为假种子,作出协查回复”，并不需要通知刘某参加，程序合法，适用法律正确。其实，新《种子法》也没有规定在检验、鉴定中需要通知相对人参加，为此，黄冈市中级人民法院的判决准确地体现了法律的规定。

关于农作物种子鉴定检验机构，可以分为种子企业内部检验机构和为社会公众承担种子质量检验的中立机构。农业部门设立的检验机构，接受政府、企业、各界群众和司法机关等委托的监督、鉴定和仲裁检验等[4]。经营者设立的种子检验机构，负责对其生产、经营的种子质量进行检验。农业部门设立的检验机构作出的无论是肯定性结论还是否定性结论，因其具有法定性[5]，具有更强的证明力。所以是行政机关、司法机关、仲裁机构作出决定的重要证据。生产商、经营者设立的农作物种子检验机构，主要是服务于企业内部，是为了保证种子销售的质量，保障企业的经济效益[6]。因其不具有公正性和法定性，只能供参考。

3.3 关于农作物假劣种子检验的程序问题

针对农作物假劣种子检验程序，我国有统一的国家标准，1998年修订了最新农作物种子检验规程总则GB/T 3543.1—1995。其中对农作物种子扦样、净度分析、发芽试验、真实性和品种纯度鉴定、水分测定、其他项目检验、数值修约规则进行了详细的规定。至于检验结论是否具有证明效力，关键看证据是否具有合法性、关联性、客观性。2002年6月4日最高人民法院审判委员会第1 224次会议通过的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十九条第一款规定，“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证”。农作物种子检验结果，是鉴定人接受委托，运用自己的专门知识或技能，对案件中某些专门性问题进行分析、判断后所作出的结论性意见[7]。只要具有鉴定资质，符合证据的合法性、关联性、客观性原则，就具有法定的证明效力。

本案中，汉市种子管理站经过对“奥丰58 F1”棉花种子检测，向武穴工商行政管理局作出了《回复》，认为“奥丰58 F1”棉花种子是假种子。根据《通知》，武汉市种子管理站在名单通知之列，有农作物种子质量检验资质，具有提供证据的主体资格。同时，是根据工商局提供的刘某经营的“奥丰58 F1”棉花种子及其包装，对照农业部发布的关于该种子的备案公告作出的鉴定，符合证据“三性”要求，具有证明能力。至于行政相对人提出鉴定机构没有通知相对人参加，并没有法律依据。如果刘某对鉴定结论有异议，可以要求鉴定人员出庭质证，或提出由法院另行指定鉴定机构重新鉴定。

[1]中华人民共和国最高人民法院.刘新华与武穴市工商行政管理局行政处罚二审行政判决书[EB/OL].2016-08-09,http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=dc8aab09-c9f8-4e09-950b-6194c983d0b2&KeyWord=%EF%BC%882016%EF%BC%89%E9%84%8211%E8%A1%8C%E7%BB%8824%E5%8F%B7.

[2]李酉珺.试论基层种子行政执法存在的问题及对策[J].种子,2015,34(4):125-126.

[3]张旭.种子质量检验机构的法律责任[J].现代农业,2014(2):108.

[4]汪发元,刘晓雪,徐辉.种子法规范理论与实务[M].中国农业出版社,2014:114.

[5]陈西.陕西省基层种子质量检验机构建设探讨[J].种子,2016,35(4):130-133.

[6]崔书会.种子质检机构质量检验的三种类型及其特点[J].种子世界,2011(6):9-10.

[7]苏青.鉴定意见概念之比较与界定[J].法律科学(西北政法大学学报),2016(1):154-161.