强制医疗执行检察监督中的问题和对策

高祥阳++王景亮

内容摘要：本文回顾了自2013年1月1日以来北京市安康医院执行强制医疗情况及检察监督情况，实证分析了刑事诉讼法修改后强制医疗执行监督中存在的问题，并提出完善细化有关立法、统一执法尺度、加强信息来源、强化检察机关派驻机构建设等对策建议。

关键词：强制医疗 执行检察 司法完善

为了规范不负刑事责任的精神病人强制医疗工作，修改后的刑事诉讼法在特别程序中专门规定了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”，同时规定人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。[1]修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，明确强制医疗执行监督由人民检察院监所检察部门负责。笔者立足于北京市检察机关强制医疗执行监督工作实践，总结实践探索成型经验，分析存在的问题与不足，提出相关对策建议，推动此项新职能工作的开展。

一、北京市强制医疗执行检察的实践探索

（一）北京市强制医疗执行情况

目前，我国强制医疗机构一般称为安康医院。安康医院是依法收治危害社会治安的精神病人的专门机构，具有监管和医疗的双重职能。[2]北京市安康医院，2006年由民政部门管辖的事业单位转制为行政单位，隶属北京市公安局，更名为北京市公安局强制治疗管理处（简称强管处），但仍保留安康医院的名称。自2013年1月1日至2014年12月25日，北京市安康医院累计收治采取临时的保护性约束措施精神病人共计99名。[3]其中，正在执行临时保护性约束的精神病人11名；完成强制医疗申请、决定程序的累计88名，经人民法院决定强制医疗的累计63名，后经法院审理共有4人被解除强制医疗；另有25名精神病人分别经检察院不提出强制医疗申请、法院驳回强制医疗申请，已按程序解除临时保护性约束措施出院。此外，安康医院还收治有364名刑事诉讼法修改以前由公安机关送治的肇事肇祸精神病人。

（二）北京市强制医疗执行检察的实践

2012年底，北京市人民检察院、北京市高级人民法院、北京市公安局联合制定了《关于强制医疗程序的实施办法（试行）》（京检发[2012]223号，以下简称《实施办法》），从移送和申请、审理、执行等方面对强制医疗程序进行细化和规范。2013年初，受北京市检察院指派，安康医院所在地顺义区检察院挂牌成立了派驻强制医疗管理机构检察室，暂行对北京市安康医院强制医疗执行工作检察监督。这是新刑事诉讼法实施后我国首家、北京市唯一一家派驻强制医疗管理机构检察室。顺义区检察院派驻检察室开展了一系列卓有成效的监督工作。

1.加强制度建设，规范监督行为。一是制定《关于强制医疗执行的检察监督工作办法》。明确了派驻强制医疗管理机构检察室的6项职能：对临时保护性约束场所的收治、解除、医疗活动进行检察监督；对强制医疗的收治、解除、医疗活动、转院、出院等进行检察监督；对被强制医疗人员自杀、伤残等事故进行检察；受理被强制医疗人员及其家属的控告、举报和申诉；查办在强制医疗执行活动中发生的殴打、体罚、虐待或者变相体罚被强制医疗人的渎职侵权及贪污贿赂等职务犯罪行为；其他依法应当行使的监督职责。二是制定强制医疗执行检察监督制度。结合实际，制定了《即时检察与巡回检察相结合制度》、《重大病情、案情提前介入制度》、《定期联席会议制度》等10项制度，从制度层面规范检察干警的执法行为。三是狠抓强制医疗执行检察监督制度的落实。以贯彻修改后刑事诉讼法为抓手，狠抓强制医疗执行检察监督制度的落实。在具体检察工作中，强调检察干警必须做到“三个清楚”，即：清楚案件的承办部门、复杂程度；清楚每个列管病人的诉讼环节；清楚列管病人的生活、身体状况，保证监督活动有的放矢。

2.严把三个“关口”，提高监督实效。以交付环节为起点、管理环节为关注点、变更环节为重点，有针对性地强化监督措施。一是严把“交付关”。通过现场检察法律手续与收治活动，对交付环节进行监督。二是严把“管理关”。采取巡视病区、检察病人档案、与民警座谈以及与病人谈话等方式，对日常管理进行监督，主要包括：判断执行机关采取临时保护性约束措施的合法性与合理性；强制医疗机构是否对列管人员进行了医疗活动、定期的诊断、评估；不具有人身危险性、不需要继续强制医疗机构的列管人员，强制医疗机构是否及时提出解除意见，切实维护列管病人的合法权益等。三是严把“变更关”。通过查阅解除人员的出所凭证，并与出所人员个别谈话，对变更环节进行监督。

3.深化检务公开，完善约见检察官制度。顺义区检察院在安康医院设置了《强制医疗检察室公告》，明确检察室工作职责、被强制医疗人及家属享有的权利、举报投诉和接待的相关内容等，每周二为固定接待日；在病区内设置检察官信箱，畅通控告举报申诉渠道。从四个方面创新开展检察官约见工作，即：接受来访群众法律、法规及诉讼知识的咨询，并依法解答；接受列管病人及其家属涉法问题的咨询，并依法解答；接受人民群众对执行机关执法活动、监管活动中的违法问题的控告和举报，并依法受理；接受人民群众对派驻检察工作的监督。采取三种约见方式：一是委托约见，由执行机关接受病人的委托，及时将其约见请求转呈检察官；二是自行约见，通过在病区、会见室内设立“约见检察官信箱”，病人或其家属遇到困难或问题时，可自行约见检察官：三是主动约见，检察官在检察过程中，如发现列管病人可能存在困难或问题，又没有自行或委托约见的，可主动约见病人了解情况。

二、强制医疗执行检察中存在的问题

（一）修法前收治的精神病人是否属于强制医疗执行监督范围

目前，在北京市安康医院收治的364名上述肇事肇祸精神病人中，有杀人、伤害等暴力行为的285名，一般滋事的63名，其他患者16人；北京户籍的为300名，非京籍的64名；364名病人中大多强制治疗多年，其中住院40年以上的5人，30年至40年的5人，20年至30年的60人，10年至20年的87人，10年以下的207人。

对2013年前由公安机关决定强制治疗的精神病人如何处置的问题，现行法律法规以及公安部规范性文件都没有作出规定。鉴于患者普遍存在住院时间长，最长的已超过48年，且收治速度明显快于出院速度的形势，上述问题亟待解决。此类精神病人是否属于检察机关的监督范围，目前认识尚不统一。

（二）个别案件办理中采取临时保护性约束措施时间过长

对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关一般对其采取临时保护性约束措施，由安康医院执行。关于强制医疗程序的相关时限，修改后刑事诉讼法仅在第287条第1款规定“人民法院经审理，对于被申请人或者被告人符合强制医疗条件的，应当在一个月以内作出强制医疗的决定”，对于公安机关、人民检察院的办案时限没有作出规定。

从实际执行情况看，被决定采取临时保护性约束措施的精神病人中，超过3个月的共计40名，占总数的40.4%，时间最长的为陈某故意伤害案已超13个月。对精神病人采取保护性约束措施时间过长，明显违背了“临时”的立法原意；同时，临时保护性约束是以控制病人精神症状、保证患者自身及他人安全为原则，在法院未决定强制医疗前仅为病人提供基本治疗，较长时间的约束保护不利于病人病情的控制和监管安全。另外，在此期间，办案单位没有任何法律手续交付安康医院，安康医院仅掌握强疗程序两端，即精神病人入院和法院最终作出强疗决定的法律手续，而对于中间过程所处法律阶段和具体办案单位并不知情。

（三）强制医疗决定率不高

在完成强制医疗申请、决定程序的88例案件中，决定强制医疗的63例，决定率为71.5%。另有25名精神病人分别由检察院不提出强制医疗申请或者法院驳回强制医疗申请，占比28.5%。除个别精神病人在被采取临时保护性约束措施期间病情好转无需强制医疗外，绝大部分不予强疗的案件是因为在审理过程中公安机关与检察院、法院对精神病人是否实施暴力行为、实施的暴力行为是否严重危害公民人身安全或危害公共安全、是否有继续危害社会可能的意见存在明显不一致，导致在办理上述25例案件过程中，公安机关提出强制医疗意见，但未得到检察院或者法院的认可，最终没有决定强制医疗。

（四）强治医疗解除程序不规范

刑事诉讼法第288条明确规定，强制医疗机构应当定期对被强制医疗人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，应当及时提出解除意见，报决定强制医疗的人民法院批准。北京市《实施办法》也有相应规定，并对此予以细化：“人民法院审理申请解除强制医疗的案件，应当审查是否附有对被强制医疗的人的诊断评估报告。北京市安康医院提出解除强制医疗意见，未附诊断评估报告的，人民法院应当要求其提供”；“人民法院应当在一个月内作出是否解除强制医疗的决定”。

在实践中，安康医院按照刑事诉讼法及北京市《实施办法》要求，及时对两名被强制医疗人员纪某某、张某某进行诊断评估，评估结论均为“已不具有人身危险性，不需要继续执行强制医疗”，遂先后向作出强制医疗决定的海淀区人民法院提出了解除强制医疗的意见，并附有诊断评估报告书。因较长时间无审理结果，安康医院主动与法院取得联系，被告知因缺少决定机关（即该法院）对二人的强制医疗决定书无法予以立案。后经协调，法院通过内部部门间协作完成了立案程序，遂先后对该二人解除强制医疗。上述案例是我市解除强疗程序的首次司法实践，但却暴露出了法院受理审查、立案程序不规范的问题。

（五）对法院解除强制医疗的监督程序不明确

2013年12月19日，北京市安康医院向海淀区法院提出强制医疗解除意见书。海淀法院决定开庭审理此案，向检察机关发出出庭通知书。那么，对解除强制医疗案件，最高人民法院司法解释仅规定“强制医疗机构提出解除强制医疗意见，或者被强制医疗的人及其近亲属申请解除强制医疗的，人民法院应当组成合议庭进行审查”，审查是否可采用开庭审理的方式？同时，对法院开庭审理解除强制医疗的案件，检察机关应否派员出庭？刑事诉讼规则仅规定，对于法院决定强制医疗的案件开庭审理的，人民检察院派员出庭，是否可类推适用于解除强制医疗环节，需要进一步研究和明确。

（六）缺少专业检察人员不利于强制医疗执行检察工作的开展

检察机关对强制医疗执行的法律监督工作刚起步，迫切需要具有专业知识的检察人员，如判断精神病人是否有继续危害社会的可能，强制医疗机构的医疗方法、步骤、数据分析过程、结论是否科学严谨等。[4]另外，由于检察人员缺乏司法精神病学专门知识，当病人、家属对鉴定、评估工作提出异议时，需要有第三方的专业机构或人员参与，才能实现检察监督的客观公正，而与第三方机构的合作机制还有待于建立。

三、强化强制医疗执行监督的对策建议

现代法治建设的价值建立在尊重和保障人权的基础上。作为一项法律制度，强制医疗制度的目的不仅是为了避免精神病人对社会治安造成潜在的威胁，更重要的是要保护精神病人自身的合法权益，避免法律权力滥用对其身体和精神造成侵害。[5]检察机关应强化强制医疗执行监督这一新职能，加强日常检察，规范监督工作。

（一）建议有权机关出台规范性文件进一步明确检察监督范围

对刑事诉讼法修改之前收治的肇事肇祸精神病人应按照分类处理、逐步消化、回归社会的原则予以安置和处理。强制医疗程序的立法，使得强制医疗从行政决定改为司法裁决，更利于保护当事人的权益。建议有权机关出台规范性文件，对刑事诉讼法修改前触犯刑法、经法定程序鉴定无刑事责任能力的精神病人，应当过渡到强制医疗程序内，按照强制医疗程序治疗、解除。在有关规范性文件未出台之前，检察机关应严格按照现有法律规定行使职权。法治一个核心的要素就是限制公权力，要求职权法定。[6]对刑事诉讼法修改之前收治的肇事肇祸精神病人，在法律未作出明确授权之前，不宜纳入监督范围，但对于其间发生的非正常死亡、严重侵犯精神病人合法权益等可能涉嫌渎职侵权犯罪及贪污贿赂犯罪的，[7]派驻检察部门应移送反贪反渎部门处理，或者经检察长批准予以处理。

（二）进一步细化完善有关办案时限和程序衔接的规定

补充完善强制医疗程序有关办案时限的规定，可参照一般刑事案件办理规定，对于需要补充证据的，退补以两次为限，每次以一个月为限；对法院解除强制医疗案件的受理，参照强制医疗申请案件受理规定，明确规定在7日内审查完毕，材料齐全的应当受理，材料不全的应当通知强制医疗机构或申请人在3日内补送。针对强制医疗程序衔接的问题，可实行类似于办理普通刑事案件过程中的换押和羁押期限变更通知制度，避免出现临时保护性约束时间过长的问题，切实消除执法过错隐患、维护司法公正和精神病人的合法权益。

（三）加强细节研究使强制医疗司法尺度统一

修改后刑事诉讼法对强制医疗的条件作出明确规定，即“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全；经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人；有继续危害社会可能”。对于强制医疗案件办理工作，公检法三机关应进一步加强沟通，对法律实施中存在的分歧及时研究，细化明确相关标准以统一执法尺度，切实提高司法规范化水平。

（四）加强信息沟通以强化检察机关对强制医疗程序的同步监督

如果缺乏必要的信息来源，即使能够监督也仅仅是一种事后监督，可能难以达到预期效果。因此，一是要规范公检法办理强疗案件程序衔接机制，从采取临保措施开始直至决定强疗间的各环节各阶段的法律手续和文书要及时交接，并同步向派驻检察部门备案，建立检察台账。二是检察机关要与公安机关协调，可以参照与看守所信息联网建设的有关规定，与强制医疗机构建立信息联网机制，通过网络及时准确的了解掌握被强疗的精神病人的执行状态，实现对强制医疗工作的全程动态监督。三是要购置和使用派驻检察室独立的监控设备，对强制医疗工作实现24小时实时监控，以便及时发现纠正违法情况，维护强制医疗人员的合法权益。

（五）探索参与解除强制医疗庭审程序并对庭审活动进行监督

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第542条规定，强制医疗机构提出解除强制医疗意见，或者被强制医疗的人及其近亲属申请解除强制医疗的，人民法院应当组成合议庭进行审查。“审查”既包括书面审查，也包括开庭审查。对于法院开庭审理解除强制医疗案件的，检察机关应派员出庭，且由派驻强制医疗机构检察人员出庭较为适合。从法律规定看，是否解除强制医疗，主要看被强制医疗人是否还具有人身危险性，精神病情是否得到了控制和好转。而派驻强制医疗机构检察人员，相对其他检察人员，要更为熟悉和了解，从这一角度讲，由其负责出庭监督最为合适。

（六）加强检察人员配备尤其是要补充专业知识人员

目前对北京市安康医院的检察监督工作，暂由北京市顺义区人民检察院监所处临时代管。由于人员有限，只能对安康医院进行巡回检察。鉴于安康医院收治病人多于解除治疗的病人，其病人数量有逐年增多的趋势，且强制医疗过程中存在病人因精神疾病所致的暴力行为如自杀、伤人、突发身体疾病等诸多不安全因素，建议采取长期派驻检察的方式以达到有效监督。此外，要加强派驻人员队伍建设，充实优化人员结构。对肇事肇祸精神病人执行强制医疗时间较长且医疗过程较为专业，对检察人员的要求也进一步提高，需要至少配备一名具有司法精神病医学专业知识的人员，或者对派驻检察人员进行精神卫生方面专业知识的专门培训，以确保检察人员履职的业务能力需要。

注释：

[1]参见：《中华人民共和国刑事诉讼法》第四章第284条至289条之规定。

[2]郭建安、郑泽霞主编：《限制对人身自由的限制———中国行政性限制人身自由法律处分的法治建设》，法律出版社2005年版。

[3]以上数据来源于北京市公安局强制治疗管理处法制科，下同。

[4]刘广林、毛丽伟：《浅议精神病人强制医疗执行检察监督存在问题及完善措施》，载《监所检察工作指导》2013年第4期，第51页，中国检察出版社2013年版。

[5]李文婷：《强制医疗制度研究》，载《复旦大学硕士论文2011年》。

[6]黎明琳：《社会管理法治化的基本要求》，载《法制与社会》2014年第4期（下）。

[7]参照《最高人民检察院关于强制隔离戒毒所工作人员能否成为虐待被监管人罪主体问题的批复》（2015年1月29日，由最高人民检察院第十二届检察委员会第三十四会议通过）的精神，强制医疗执行机构工作人员亦可以成为本罪主体，其所实施的相关犯罪属于检察机关管辖案件范围。