新背景下边防检查立法改革研究——以《边检条例(修订草案)》为视角

翟 巍,张振果

(1.华东政法大学 经济法学院，上海 201620；2.罗湖出入境边防检查站，深圳 罗湖 518001)

出境入境边防检查是出境入境管理工作的重要组成部分，自2013年7月1日《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)施行以来，边检管理创新硕果累累，成绩喜人，极大地推动了出境入境管理工作的发展。“紧紧围绕提高服务水平，创新边检管理，是边检机关的必然选择，更是时代赋予边检机关的重大历史使命和政治责任。”[1]2017年3月，国务院法制办发布的《中华人民共和国出境入境边防检查条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《边检条例(修订草案)》)，正是在新一轮出境入境边防检查立法改革实践中，对这一时代要求的积极回应。

一、《边检条例(修订草案)》的立法背景

(一)坚持中央事权的基本原则，实现统一立法

出境入境边防检查权是国家权力的重要组成部分[2]，建立全国统一的出境入境边防检查法律体系和管理制度，强化出境入境边防检查工作的中央事权属性，能够更好地凸显国家主权，维护国家安全和社会秩序。

《出境入境管理法》将原本散落在各出入境管理法律法规的重要内容梳理整合在一起，并在此基础上对原有的法律规定进行填漏补充，初步实现了出境入境管理由“分散立法”向“统一立法”的重大转变。这样的立法背景对原本在出境入境管理“分散立法”时期制定的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(以下简称《边检条例》)的修订提出了“统一立法”的新要求。

(二)深化改革创新，构建服务型政府

根据公安部出入境管理局统计，自《出境入境管理法》实施以来，全国出入境边防检查机关2013年至2016年出入境人员、交通运输工具总数如下表：

出入境人员总数同期相比增长率出入境交通运输工具总数同期相比增长率2013454亿人次543%255996万辆次220%201449亿人次795%259125万辆次122%2015523亿人次672%261617万辆次096%2016570亿人次908%289925万辆次1082%

表一 :2013-2016年出入境人员、交通运输工具总数

由表可知，我国现阶段出境入境边防检查工作的特点：第一，我国出境入境边防检查工作已经形成了“大进大出”的大通关格局；第二，在“大进大出”通关形势下，人员和交通运输工具出境入境还呈现出稳定增长的趋势。此外，公安部出入境管理局公布的最新“出入境边防检查综合统计数据”显示，2017年第一季度出入境人员总数达143,886,626人，同比2016年增长5.091%，2017年第一季度出入境交通运输工具总计7,095,141次，同比2016年增长4.581%。[3]

出境入境边防检查新形势对《边检条例》的修订提出了新的要求：第一，贯彻落实中央关于构建社会主义和谐社会、建设服务型政府的战略部署，更好地履行公安机关重大政治和社会责任，发挥边检机关职能作用，完善人员出境入境边防检查手续的条款；第二，简化和规范出境入境人员的查验手续，顺应“快进快出、大进大出”的大通关发展趋势；第三，边检机关主动作为、多措并举，努力为人民群众提供安全、舒适、高效的通关服务。

(三)维护国家安全，建设出境入境防控体系

近年，各类型的恐怖组织层出不穷，国际恐怖主义活动日益猖獗，“三股势力”在我国境内频频制造事端。《边检条例》的修订，要站在维护国家主权与安全的高度，积极适应反恐维稳工作的现实需要，努力堵塞管控漏洞，有效防范危害国家安全人员、违法犯罪分子潜入潜出，构筑维护国家主权、安全和稳定的坚实屏障。[4]

当前，非法出境入境活动仍然活跃，“三非”问题日益凸显，给出境入境边防检查工作带来了巨大压力。近年来，中国公民非法出境入境的方式更为隐蔽，增加打击难度；境外偷渡活动屡禁不止，影响国家声誉；外国人“三非”问题凸显，影响社会稳定。《边检条例》的修订，要根据执法实践的需要，细化完善边检机关的调查和遣返措施，提高边检机关打击非法出境入境活动的能力，加大惩处力度，使非法出境入境活动和“三非”问题得到有效遏制。

二、《边检条例(修订草案)》的立法定位及框架

(一)《边检条例(修订草案)》是《出境入境管理法》的配套性行政法规，是出境入境管理法律法规体系的重要组成部分

《出境入境管理法》主要规范中国公民出境入境，外国人入境出境和停留居留，交通运输工具出境入境边防检查，违反出境入境管理行为的调查遣返等内容，总体上是对其之前各出入境管理法律法规的继承和发展。2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上提出：今后制定和修改法律时都要通盘考虑与之相关的其他法律，及时对不一致、不衔接甚至互相矛盾的法律规定作出相应修改，以保证法律体系的科学和谐统一。按照目前的立法状况，在今后的出境入境管理法律法规体系中，《出境入境管理法》居于核心地位，调整和规范大部分出入境管理制度，《边检条例》和《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》等作为《出境入境管理法》相配套的基本行政法规，调整和规范专有的出境入境管理制度，促进我国出境入境管理法律法规体系的完善。

(二)《边检条例(修订草案)》是规范出境入境边防检查管理工作的专门性行政法规，为出境入境边防检查工作提供全面、系统的法律保障

《边检条例(修订草案)》作为与《出境入境管理法》相配套的基本行政法规，一方面要处理好与《出境入境管理法》的有效衔接，另一方面要保持与其他上位法的协调统一。要立足边检工作实际，结合边检管理创新的成功实践，对那些不适应新形势的法律条文进行修改，对那些与边防检查实践不一致的内容进行清理，积极化解“人员出境入境检查手续”、“限制活动范围措施”等法律冲突问题，保证出境入境管理法律体系的科学和谐统一，为更好地推动和指引边检管理创新提供强有力的法律依据。这就要求《边检条例(修订草案)》在出境入境管理法律法规体系中呈现配套性的同时，更应当具有专门性。《边检条例(修订草案)》作为一部专门性的边防检查行政法规，在结合出境入境边防检查工作的实际，与相关法律法规衔接的同时，要注重针对出境入境边防检查工作的特点，就出境入境边防检查管理的主要内容进行系统规定，并创设一些相对独立和特色的制度，例如临时入境许可制度、口岸限定区域管理制度等，从而为出境入境边防检查工作提供全面、系统的法律保障。

(三)《边检条例(修订草案)》体现的立法原则

立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，是立法的内在精神品格之所在。综观《边检条例(修订草案)》，主要体现了以下三项立法原则：

一是稳定性与创新性相结合的原则。法律不仅是社会实践和经验的总结，还是对社会管理的科学预见和指导。《边检条例(修订草案)》，十分重视《边检条例》的稳定性，注意修订过程的民主化和科学化，以提高立法质量，确保修订草案能经得起时间和实践的检验；同时，在充分调研的基础上，对边防检查管理实践中的盲点、难点、重点等作出科学预见，使边防检查实践总结和科学预见二者有机结合，借鉴其他国家和地区的出境入境管理制度，吸收先进经验，修订草案力图既立足长远、又兼顾现实，既体现与时俱进、又实现平稳过渡，体现出修订立法的前瞻性和先进性。

二是补充性与全面性相结合的原则。受立法思路和技巧、平衡利益等因素的制约和影响，部分确保出境入境边防检查工作顺利开展的重要内容并未吸纳到《出境入境管理法》的调整范围。《边检条例(修订草案)》，对出境入境边防检查工作进行系统梳理后，对《出境入境管理法》没有吸纳的重要内容补充予以规定，对《出境入境管理法》中的原则性、概括性规定进行细化和完善。

三是程序性与可操作性相结合的原则。《边检条例(修订草案)》的出台，严格遵循了《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)确定的立法原则，立法修订全程按照法定程序和方法进行，确保立法修订的科学规范性；修订草案立足于公民权益保障的需要，注重行政法规的程序性规定，在赋予边检机关职权的同时，也规定了其行使职权的条件、程序和责任，规范边检机关的履职行为，保障公民的合法权益；修订草案立足于边防检查机关执法的实际需求，明确边检机关是履行出境入境管理职能的重要警种，确认边检机关的盘问、传唤等职权，以便边检机关更好地履行职责。

(四)《边检条例(修订草案)》的立法框架

行政法规的内容一般是按照相互的逻辑关系、事物发展的过程和彼此的主次轻重进行安排的，立法框架作为行政法规内容的外部形式，也是按照以上标准进行章节的安排和设置。总则、法律责任和附则都有其固定的位置。行政法规的基本框架一般分为总则、分则、法律责任和附则四个部分，从《边检条例(修订草案)》的总体框架设计来看，也基本遵循了该项立法技术规范，修订草案依次分为总则、分则、法律责任和附则四个部分。

《边检条例(修订草案)》的分则部分，章节设置的依据和参照标准有以下三个方面：一是《出境入境管理法》和现行《边检条例》的框架结构；二是章节间的内在逻辑关系；三是边防检查工作的实际需求。首先，参照《出境入境管理法》的立法框架，章节之间按照“人员出境入境边防检查”、“交通运输工具出境入境边防检查”、“物品、货物出境入境边防检查”、“调查和遣返”的顺序进行安排，确保与上位法的有效衔接，保证出境入境管理法律体系的协调统一；其次，“物品、货物出境入境边防检查”，则参照现行《边检条例》的框架结构，设置在“交通运输工具出境入境边防检查”之后，保持新旧《边检条例》的承续性；再次，按照章节彼此之间的逻辑关系，“调查与遣返”作为边检机关履行职责、查清和确认法律责任的必要手段，设置在“物品、货物出境入境边防检查”章节之后，“法律责任”章节之前，起到承上启下的作用。从条例的篇章结构看，《边检条例(修订草案)》以现行《边检条例》为基础，对《出境入境管理法》进行了精简和补充，其将规制的出境入境管理内容由原来的《出境入境管理法》的八章结构①《中华人民共和国出境入境管理法》篇章结构分别为：第一章 总则；第二章 中国公民出境入境；第三章 外国人入境出境；第四章 外国人停留居留；第五章 交通运输工具出境入境边防检查；第六章 调查和遣返；第七章 法律责任；第八章 附 则。缩减为六章结构。

此外，在每个章节，《边检条例(修订草案)》按照“主体性规定在前、行为性规定在后”，“一般性规定置前、特殊性规定置后”，“偏重行政许可的规定置前、偏重行政强制的规定置后”和“重要核心的内容置前、次要辅助的内容置后”等立法技术规范，对法律条款进行具体安排和设置。总体而言，《边检条例(修订草案)》的立法框架较为符合人们的认知心理和思维规律，较好地实现了行政法规内部结构与外部形式的统一、立法技术规范与边检管理需求的统一、修订工作连续性与稳定性的统一。

三、《边检条例(修订草案)》的创新

(一)明确立法目的和依据，强化出境入境边防检查工作的中央事权属性

《边检条例(修订草案)》“总则”第一条与现行《边检条例》第一条相比，新增“规范出境入境边防检查”为立法目的，并首次明确将《出境入境管理法》作为立法依据。在《边检条例(修订草案)》中，《出境入境管理法》总计被提及12次，②分别在《中华人民共和国出境入境边防检查条例(修订草案)(送审稿)》第一条“立法目的与依据”；第十三条“不准人员出境入境”；第十六条“过境免签外国人临时入境”；第二十二条“不予签发临时入境许可情形”；第二十四条“检查事项”；第二十八条“预防和自管义务”；第三十七条“物品、货物检查”；第四十二条“当场盘问和继续盘问”；第四十四条“拘留审查、限制活动范围和遣送出境”。且绝大多数作为出入境边防检查机关的行为依据，例如第十三条将《出境入境管理法》第十二条、第二十五条、第二十八条等作为出入境边防检查机关不准相关人员出境入境的权利依据。

《边检条例(修订草案)》明确《出境入境管理法》作为《边检条例》的立法依据，不仅实现了对边检立法改革中“坚持中央事权的基本原则，实现统一立法”新要求的回应，更有利于：

第一，健全出境入境法律法规体系，明确法律定位

《边检条例(修订草案)》首次在法律上实现与《出境入境管理法》的有效衔接，明确了《边检条例》在边检法律法规体系中的法律定位，即《出境入境管理法》配套的基本行政法规，是出境入境管理法律法规体系的重要组成部分，为边检管理创新提供有力的法律依据，体现了坚持中央事权的基本原则。在未来的出入境管理法律法规体系中，法律层面主要有《中华人民共和国护照法》、《出境入境管理法》等，其中《出境入境管理法》居于核心地位，调整和规范大部分出境入境管理制度；《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》、《中国公民往来台湾地区管理办法》和《边检条例》等作为相配套的基本行政法规，其中《边检条例》居于核心地位，调整和规范专有的出境入境管理制度。

第二，为边检管理行为提供有力的法律依据，解决法律冲突

现行《边检条例》第十五条规定了出入境人员有涉嫌持用他人出入境证件等情形的，边防检查站有权限制其活动范围，进行调查或者移送有关机关处理。而《立法法》第八条明确了只有法律才能规定限制人身自由的强制措施；《行政强制法》第十条也明确规定了限制公民人身自由的行政强制措施由法律设定。显然，现行《边检条例》第十五条之规定与《立法法》、《行政强制法》等法律的相关规定不一致，存在法律冲突。

《边检条例(修订草案)》进一步明确了强制措施的种类，包括第四十二条“当场盘问和继续盘问”、第四十三条“传唤”、第四十四条“拘留审查、限制活动范围和遣送出境”。事实上，《出境入境管理法》第五十八条为出入境边防检查机关实施“继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境”等强制措施提供了法律层面的依据，为出入境边防检查机关限制违法嫌疑人人身自由的行为提供了权利基础，在《边检条例(修订草案)》的第四十二条、第四十三条、第四十四条中结合相关法律法规进一步细化实施强制措施的具体依据和程序，不仅有利于彻底消除现行《边检条例》与相关法律规定的法律冲突，还进一步为出入境边防检查机关实施相关强制措施提供了可操作性的流程和指引。

(二)明确服务义务，提高出境入境管理服务水平

第一，强调服务义务在出境入境边防检查工作中的地位

《边检条例(修订草案)》新增了有关“出境入境边防检查服务义务”的条文。修订草案第五条规定“出入境边防检查机关应当采取切实措施，不断提升服务和管理水平，为人员和交通运输工具出境入境提供便利”。该条文，实际上是对边检立法改革中“构建服务型政府”新要求的回应。

第二，完善并创新外国人临时入境许可制度

《出境入境管理法》第二十三条①《中华人民共和国出境入境管理法》第二十三条“有下列情形之一的外国人需要临时入境的，应当向出入境边防检查机关申请办理临时入境手续：(一)外国船员及其随行家属登陆港口所在城市的；(二)本法第二十二条第三项规定的人员需要离开口岸的；(三)因不可抗力或者其他紧急原因需要临时入境的。临时入境的期限不得超过十五日。对申请办理临时入境手续的外国人，出入境边防检查机关可以要求外国人本人、载运其入境的交通运输工具的负责人或者交通运输工具出境入境业务代理单位提供必要的保证措施。”首次在法律上对临时入境制度进行了规范，并规定了临时入境的最长期限和有关保证措施，丰富了边防检查行政许可种类。但实际上因缺乏可操作性，并且由于没有规定统一的许可要求，具体实施办法由各出入境边防检查机关各自决定，导致许可条件差别较大，如表二:《湖北省、福建省临时入境许可办理条件》：

湖北省②福建省③办理依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》④《出境入境管理法》第二十三条许可条件1因公来华外国人入境时持有本人有效护照，签证过期不超过10天的；2互免签证人员护照、证件过期不超过10天的；3外国驻华使、领馆、联合国常驻机构人员及家属再入境无签证的；4因私人员坐火车入境、过境，无签证又难以返回的。1因公来华人员入境时所持签证过期不超过10天；2外国驻华外交代表机关、领事机关常驻人员及其眷属再次入境时无签证的．．．；3互免签证人员入境时所持护照或证件过期的，按一、二条处理；4外国人临时入境许可由边防检查站办理。

②参见 http://www.hanchuan.gov.cn/news/2013312/n226411782.html湖北省《临时入境许可》。

③参见 http://www.wuyishan.gov.cn/Articles/20100920/20100920203612711.html福建省《临时入境许可》。

④参见 http://www.fdi.gov.cn/1800000121_23_66377_0_7.html 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第59项。

表二:湖北省、福建省临时入境许可办理条件

《边检条例(修订草案)》立足我国国情，根据《出境入境管理法》第二十三条规定，并结合《行政许可法》等法律规定，丰富了外国人临时入境的行政许可内容：新增了第十五条“外国船员及其随行家属临时入境”、第十六条“过境免签外国人临时入境”、第十七条“紧急临时入境”等临时入境许可种类；并在第十八条对“临时入境许可申请和审批”、第十九条对“临时入境人员的义务”、第二十条“临时入境许可的担保”和第二十一条“临时入境许可担保人的义务”等作出具体规定。结合《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第五十九项规定，在第十七条进一步细化紧急临时入境的具体情形；借鉴治安管理处罚法中有关担保的相关规定，科学创设临时入境许可的担保条文；依据《出境入境管理法》第三十四条规定等，合理设置临时入境人员的义务内容。

《边检条例(修订草案)》创新提出的外国人临时入境许可担保制度实际上是对边检立法改革中“深化改革创新”新要求的回应。

(三)创建枪支弹药出境入境边防检查制度等国家安全制度

第一，建立枪支弹药出境入境边防检查制度

现行《边检条例》第三十条规定了人员携带或者托运枪支弹药出境入境的边防检查手续，但并没有对交通运输工具携带枪支弹药出境入境作出规定，而《出境入境管理法》也没有对人员、交通运输工具携带枪支弹药出境入境的内容有所涉及。《边检条例(修订草案)》在现行《边检条例》第三十条的基础上，借鉴《枪支管理法》、《出境入境人员携带枪支弹药边防检查管理规定》、《射击竞技体育运动枪支管理办法》等规范性文件的合理内容，在第四十条、四十一条中对人员、交通运输工具携带枪支弹药出境入境的边防检查手续予以全面系统的规范，建立健全枪支弹药出境入境边防检查管理制度，有利于确保出境入境边防检查管理秩序，维护国家安全。

第二，建立涉恐、涉密物品查处制度

《中华人民共和国反恐怖主义法》第四十条第一款规定了：“海关、出入境边防检查机关发现恐怖活动嫌疑人员或者涉嫌恐怖活动物品的，应当依法扣留，并立即移送公安机关或者国家安全机关”。《边检条例(修订草案)》第三十八条、第三十九条新增了“涉恐物品查处”和“携带、载运违禁物品、国家秘密文件”的边防检查涉恐涉密物品查处制度，进一步理顺边检机关与国家安全机关，边检机关与其他公安机关，边检机关与口岸其他查验单位的职能分工，进一步满足新安全形势下出境入境边防检查工作的反恐需求，确保国门安全。

《边检条例(修订草案)》创设枪支弹药出境入境边防检查制度和涉恐涉密物品查处制度实际上是对边检立法改革中“维护国家安全，建设出境入境防控体系”新要求的回应。

(四)细化口岸限定区域的管理

在口岸限定区域管理方面，边检机关肩负着维护国家主权、安全和社会秩序的重要任务，边检机关对口岸限定区域实施有效管理，是确保国家安全和社会稳定、维护出境入境秩序的重要手段。[5]但现行《边检条例》，仅在第四条第(三)项简略规定了边检机关对口岸限定区域进行警戒的职责。《出境入境管理法》第六条第三款虽然规定了边检机关负责对口岸限定区域实施管理，但是对于口岸限定区域的含义、口岸限定区域的范围划定以及边检机关对口岸限定区域的管理权限等并没有作出具体规定。

因此，《边检条例(修订草案)》对口岸限定区域管理的法律空白进行了补充。第一，在第七章“附则”的“法律用语”中明确口岸限定区域的定义：“口岸限定区域，是指出境入境边防检查现场、候检区域以及人员或者交通运输工具出境检查后至出境前，入境后至入境检查前通行、停留的其他区域”。第二，创设口岸限定区域划定主体的条款。在第一章“总则”的第六条中规定了“为确保出境入境边防检查工作顺利实施，维护出境入境秩序，出入境边防检查机关应当会同地方人民政府划定口岸限定区域”。第三，创设边检机关口岸限定区域管理职权的条款。在第一章“总则”的第四条第(三)项中规定了出入境边防检查机关“对通行、停留口岸限定区域的人员和交通运输工具实施管理，维护出境入境秩序。必要时，对口岸限定区域进行警戒”的法定职责，明确了边检机关在口岸限定区域的管理职权，凸显了边检机关在口岸限定区域管理中的主体地位。第四，创设口岸限定区域的通行原则以及基本义务的条款，在第一章“总则”的第七条中规定了“人员和交通运输工具通行口岸限定区域，应当经出入境边防检查机关批准”。第五，创设地方人民政府和口岸经营单位义务的条款。在第一章“总则”的第八条第(三)项中规定了“地方人民政府和口岸经营单位应当确保口岸限定区域具备良好的封闭条件”，从源头上加强对入出口岸限定区域人员和交通运输工具的管理，维护出境入境秩序，严密口岸管控。第六，创设处罚保障条款。在第六章“法律责任”的第五十二条中规定了对未经批准进入口岸限定区域的人员、交通运输工具等的行政处罚，有利于保障口岸限定区域管理条款的实施效果。

四、《边检条例(修订草案)》的不足及建议

(一)未就“口岸限定区域管理”设置专章进行规范

行政法规是对某一方面国务院行政管理职权的原则性、概括性的规定。出境入境边防检查工作的中央事权属性，决定了出境入境边防检查管理制度必须由法律、行政法规来规范。在《边检条例》修订时，要注意区分行政法规与部门规章、规范性文件调整范围的不同，那些需要在行政法规中予以明确的内容才在《边检条例》中予以规范，那些可以由部门规章或规范性文件规范的内容，则在《边检条例》中不应体现。针对目前的立法状况，《边检条例》规范的范围应该是出境入境边防检查工作的主要工作环节，总体分为以下两个方面的内容：一是未被列入《出境入境管理法》的边防检查管理的重要内容。《出境入境管理法》虽然吸收了《边检条例》的大部分规定，但受立法思路、立法技巧、平衡利益及篇幅限制等因素的制约和影响，对于部分边防检查管理实践必不可少的内容，《出境入境管理法》并没有涉及，亟需在《边检条例》修订时予以补充规定。二是《出境入境管理法》中有关边防检查管理需要细化和明确的内容。《出境入境管理法》吸收的《边检条例》的部分规定中，内容比较原则，并且偏重于实体，对边检机关直接适用的操作性不强。对此，《边检条例》修订时应依据《出境入境管理法》确立的立法精神和内容，更加注重对程序方面的内容作出规定，对相关内容进行细化和补充，使之更具可操作性。例如，口岸限定区域的管理，就是最典型的例子。

口岸限定区域管理作为出境入境边防检查工作的关键一环，对于保障国家安全和社会稳定、维护出境入境秩序具有十分重要的意义，但由于现行规定的相对滞后，导致口岸限定区域的范围划定、管理主体、管理模式、管理权限和相关主体的法律责任等内容并不明确，致使边检机关在口岸限定区域管理方面举步维艰，更遑论相关管理创新的进一步推进。《边检条例(修订草案)》虽然在第一章总则部分中的第六条、第七条和第八条中对口岸限定区域的管理进行了原则性的规定，一定程度上对《出境入境管理法》第六条第三款中“出入境边防检查机关负责对口岸限定区域实施管理”的具体条文进行了细化，但是鉴于口岸限定区域管理的重要性、复杂性和特殊性，建议《边检条例(修订草案)》有必要就口岸限定区域管理的内容专门设置一章进行规范。

(二)缺乏外部监督条款

内部监督和外部监督是行政监督的不可或缺的两种监督方式。[6]现行《边检条例》和《边检条例(修订草案)》对行政监督的规定均存在不足。

首先，现行的《边检条例》仅规定了外部监督方式且规定存在法律冲突。第四十二条规定：“被处罚人对边防检查站作出的处罚决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起15日内，向边防检查站所在地的县级公安机关申请复议。”但实际上，根据《行政复议法》第十二条，出境入境边防检查机关属于实行垂直管理的行政机关，被处罚人对其具体行政行为不服的，应当向上一级主管部门申请行政复议。《边检条例》规定的“边防检查站所在地的县级公安机关”并非边检机关的上一级主管部门，《边检条例》的这部分规定与《行政复议法》规定不一致。此外，《边检条例》规定的行政复议范围仅限于行政处罚，行政复议申请期限仅为15天内，也与《行政复议法》规定的行政复议范围、行政复议申请期限不一致。

其次，《边检条例(修订草案)》填补了内部监督的法律空白，但删除了原有的外部监督方式。《边检条例(修订草案)》第十一条规定了出入境边防检查机关上下级的监督与被监督关系，上级出入境边防检查机关认为下级出入境边防检查机关作出的决定违法或者不适当的，应当依法予以变更或者撤销。

最后，《边检条例(修订草案)》应该填补外部监督的法律空白。外部监督方式不仅是行政监督的种类之一，更属于人民群众的行政救济的重要手段，构建更完善合理的外部监督方式，也是回应建设服务型政府及和谐社会的要求。[7]因此，《边检条例(修订草案)》应该参照《行政处罚法》、《行政复议法》等，增修对“外部监督”具体规定。

五、结语

2017年3月国务院法制办公布的《边检条例(修订草案)》重新明确了以《出境入境管理法》为立法依据，健全出境入境法律法规体系；强调边检机关提升服务和管理水平，反映了构建服务型政府的要求；创设涉恐物品查处等国家安全制度，体现了边检执法实践中“维护国家安全，建设出境入境防控体系”的新趋势和新要求。但不可否认的是，在外部监督措施方面等，《边检条例(修订草案)》仍然存在一定空白，鉴于外部监督方式具有行政监督和人民行政救济手段的双重属性，属于构建服务型政府的必然要求，因此需要进一步补充明确。

《边检条例》立法修订是边防检查工作吐故纳新的过程，是一个内涵宏大、外延丰富的重要课题。新一轮边防检查立法改革不仅要符合《出境入境管理法》提出的“统一立法”、“服务型政府”的新要求，更要在总结《国务院关于出境入境管理法执行情况的报告》等基础上，扎根于边检实践，对出境入境边防检查工作中出现的新问题和新情况进行解答。这是人民群众对边检立法的要求，也是新时代给予边检机关的挑战，需要我们投入更多的研究、思考和实践。

[1]郑楠. 基于流程的绩效管理创新——以杭州边防检查站为例[D]. 浙江师范大学, 2013.

[2]金国浩. 新形势下我国出入境边防检查政府职能思考[D]. 苏州大学, 2012.

[3]公安部出入境管理局官网.出入境边防检查综合统计数据(2017年第一季度)[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c5709802/content.html.

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