农村宅基地退出补偿及价格评估研究综述

吕博兰,蔡海生,余文波，张 莹

(江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室/南昌市鄱阳湖生态重点实验室/农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045)

农村宅基地退出补偿及价格评估研究综述

吕博兰,蔡海生*,余文波，张 莹

(江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室/南昌市鄱阳湖生态重点实验室/农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045)

通过文献检索法和归纳总结法对当前农村宅基地取得、管理、退出及价值评估等国内研究进展进行了梳理，存在农村宅基地退出补偿的测算方式和标准不统一、农村宅基地价格评估方法的研究不足、缺少指导性的评估方法等问题，基于当前的研究现状提出了未来农村宅基地价值评估研究方向及方法创新。

农村宅基地；宅基地退出；退出补偿；价格评估

0 引言

农村土地制度是我国农村的一项基本制度[1]，而农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分。2014年国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，明确了保护农村集体经济组织财产权益，规范农村流转交易行为，做好农村产权流转交易市场建设工作，设立农村产权流转交易市场，该《意见》为农村宅基地退出补偿提供了市场条件。随着中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段，宅基地制度改革也随即进入试点工作。2015年国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出：在试点的基础上，提出农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。这不仅为农村宅基地退出提供了市场条件，也为宅基地退出补偿提供了评估机制，使得退出补偿标准较为合理。《江西省农村宅基地有序退出试点工作实施方案》提出：以提升农村建设用地利用效率、改善农村人居生态环境和保障农民合法权益为着力点，稳步推进农村宅基地有序退出试点工作，逐步建立和完善城乡统一的建设用地市场。

农村宅基地最初主要是体现社会保障功能，将其无偿、无期限地分配给农村本集体经济成员用于满足其生产、生活的基本功能。农村宅基地是农民主要的生活和生产场所，也是农民生存的最后保障[2]。随着城市化的快速发展以及农民收入的提高，大量农民涌入城市，在城市稳定下来，使得大量农村宅基地闲置[3-5]。根据统计数据显示，目前我国已有2亿～3亿农民从农村转向城市就业、居住，全国2亿亩农村宅基地中有10%～15%处于闲置状态[6-8]。实现18亿亩耕地红线，推进农村土地制度改革，盘活农村土地，集约高效利用土地资源等目标，以及针对闲置的农村宅基地采取何种退出机制引导其有效退出成为主要难题，而农村宅基地退出补偿标准则成为衡量农村宅基地退出合理性的标志。近年来，农村宅基地社会保障功能逐渐向资产功能转变，农村宅基地的资产价值得到了很大的提高。但是就如何科学评估农村宅基地价值，给予农村宅基地退出农户合理的补偿标准并没有统一[9]。因此，为了研究农村宅基地的退出补偿标准及其农村宅基地价值评估方法等，笔者对当前的学术著作等进行了查阅和阅读，主要从农村宅基地取得、管理、退出及价值评估等方面梳理了国内的研究进展，并基于当前研究现状，提出了未来农村宅基地价值评估研究方向及方法创新。为更好地促进农村宅基地有效退出，建立长效退出机制，保障退出农户权益不受损，建立城乡统一的建设用地市场，提高满意度等提供了理论支撑。

1 农村宅基地管理的主要内容和关键环节

1.1 农村宅基地取得

通过对我国当前农村宅基地取得制度的文献进行检索，系统总结了我国当前农村宅基地取得制度的方式以及主要的程序。在我国，之所以在农村宅基地使用权制度中出现诸多问题，其根源性症结在于农村宅基地初始取得制度的缺失[10]。农村宅基地使用权取得制度存在取得主体不得当、取得方式多元并存等问题，已经成为限制农村经济发展的瓶颈[11]。农村宅基地取得方式分为原始取得和继受取得，但我国目前已不存在通过法律与政策的直接规定取得农村宅基地使用权的情形，即不存在农村宅基地使用权的原始取得；继受取得主要是通过法律行为从农村宅基地所有权人或使用权人那里取得对农村宅基地的使用权，继受取得又分为移转继受取得与创设继受取得。移转继受取得主要是指通过转让、继承、赠与等流转方式取得，创设继受取得主要是指通过申请方式取得农村宅基地使用权[12]。在农村宅基地取得制度中，由于对取得主体身份的限制，导致面积标准和分户原则在法律上的界定存在很大困难，因此大多数学者对农村宅基地申请取得的研究主要是针对申请的主体资格确定以及“分户”标准等。在继受取得农村宅基地的研究中，有的专家认为“一户一宅”并不是要求一户只能拥有一处住宅，而是一户只能申请一处农村宅基地[13-14]。因此有学者提出在本集体经济成员继承时立法可以规定一户多宅的继承人负有优先放弃农村宅基地继承权的义务，但这种放弃应由受让人支付一定的经济补偿金[13]；允许城市居民继承农村居民的农村宅基地使用权，但必须先转换身份，继承农村居民的农村集体经济组织成员身份成为农村居民后，再继承农村宅基地使用权[15]。但是这种继承不仅需要支付一部分费用，还有时间限制[16]。

1.2 农村宅基地管理

针对当前农村宅基地使用中存在的各种问题，如何创新农村宅基地管理机制显得十分重要。当前对农村宅基地管理的研究不太常见，因此农村宅基地的管理是解决当前农村宅基地使用突出矛盾的一个关键点。随着城市化的发展，农村宅基地管理也面临许多的难题。当前农村存在“一户一宅”等农村宅基地利用效率方面的问题，其根本原因是集体组织没有严格执行农村宅基地管理政策。何维佳等[17]比较了不同收入水平和不同文化程度对农村宅基地使用情况的差异，在实地调研的基础上进一步分析了在农村宅基地管理过程中存在的问题和利用现状，从而提出了推动农村宅基地管理规范化、合理化、制度化的措施建议。瞿理铜[18]运用历史分析方法解析了新中国成立以来农村宅基地管理制度的价值取向，结果表明：农村宅基地管理制度长期以“重视公平、忽视效率”的价值取向使得农村宅基地利用出现了面积超标、资源闲置、城市规划区以外农村宅基地流转少等问题，并分析了社会转型背景下农村宅基地管理应坚持的价值取向，进而提出在这种价值取向下农村宅基地管理制度创新的思路。也有作者主要以实例分析了农村宅基地管理存在的问题，提出了加强农村宅基地管理的相关措施建议[19-20]。

1.3 农村宅基地退出

1.3.1 农村宅基地退出机制 农村宅基地退出机制的缺失是导致目前中国农村宅基地利用存在问题的根本原因[21]，因此构建农村宅基地退出机制是农村土地使用制度改革的重要内容和重要突破口，对于解决“三农”问题具有积极的推动作用[22]。梁发超等[23]尝试运用土地发展权理论，通过宅基地退出土地收益分配等问题来维护退出农户的权益，以农村宅基地增值收益作为有偿退出机制的核心内容来构建农村宅基地退出机制。张世全等[22]从农村宅基地退出的历史背景、改革方向和驱动因素入手，总结提炼出迁村并点、村企合一、原址改造、整村搬迁和中心社区集聚5种退出模式，并分析退出后宅基地如何再使用的问题，为推进农村宅基地使用制度改革工作提供了借鉴和参考。彭小霞[24]从完善农村宅基地退出的立法、完善农村宅基地退出的相关法律制度、打破政府对“土地财政”的依赖、提高农民在农村宅基地退出中的主体地位等方面完善农村宅基地退出机制。欧阳安蛟等[21]认为农村宅基地退出机制的建立应以保障农户对农村宅基地的合法权益、不增加合法占用农村宅基地农户的经济负担为基本前提，重点是建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制。张秀智等[25]以辽宁、湖南和北京的3个村庄作为案例，分别从农村基础设施投入、农民就业模式、农民对土地依赖程度、集体土地产权安排和发展农村特色的角度对建立农村宅基地退出机制进行了分析。

1.3.2 农村宅基地退出意愿 在对农村宅基地退出意愿的研究中，大多数学者主要是通过建立评价指标采用统计模型来分析影响农村宅基地退出意愿的因素。其中，评价指标主要有农户主个体特征、家庭状况、农户心理、家庭收入及人口、文化水平、拥有农村宅基地数量以及农户认知等方面。而统计模型以Logistics、Logit、Extreme、Probit模型为主。彭长生[26]通过建立二元Logistic回归模型对农民农村宅基地退出补偿模式选择意愿的影响因素进行了计量分析。孙艳梅等[27]将调查农户分为低等兼业、中等兼业与高兼业农户家庭3种类型，采用Logistic回归模型分析影响不同类型农户农村宅基地退出意愿的因素。于伟等[28]基于山东省的农户问卷调查数据，运用Probit模型揭示了农户农村宅基地退出的决策行为及其影响因素。魏晨等[29]和周丙娟等[30]采用问卷调查法与Logit回归分析法，分析了影响农民农村宅基地退出意愿因素。吴九兴等[31]运用Extreme模型对农户退出宅基地意愿进行了分析，结果反映了农民退出宅基地的意愿稍低。杨子等[32]对农户退出宅基地入市的意愿进行调研，结果显示超过60%的农户愿意参与。

1.3.3 农村宅基地退出模式 农村宅基地退出模式根据各地的实际情况来选择，针对农村宅基地退出之后选择何种土地利用方式应该结合当地情况以及政府的能力，能恢复耕地的尽量优先复垦为耕地。农村宅基地退出后复垦只是作为一个节约土地资源、增加耕地的措施，复垦的具体实施需要因地制宜，考虑复垦的可行性。卢艳霞等[33]以浙江为例，提出了农村宅基地退出模式有拆危改旧建新房、整村移民搬迁、“两新建设，三类安置”等模式，鼓励村民退出农村宅基地，并提出了集体和农民节余指标的主要受益者，其收益应全部返还农村。陈利根等[34]揭示了现有3种农村宅基地流转模式，即政府主导模式、集体推动模式与农民自发模式下的农民福利状况，并提供了改善路径，其提出有条件地区尝试推行集体推动农村宅基地流转模式，不具备条件地区需提高拆迁补偿标准或规范隐形流转，最终3种模式都需向市场自由流转转变。刘卫柏等[35]通过实证调研后，总结出我国农村宅基地流转模式主要有村集体经济组织内部转让、外部转让、农户自由转让、地方政府主导转让等几种类型，在此基础上提出了推动农村宅基地流转的对策建议。刁其怀[36]阐述了成都市农村宅基地退出模式主要包括“双放弃”模式、土地综合整治模式、地票交易模式、货币化补偿模式及农村宅基地收储模式等，这些退出模式的推行，促进了农村宅基地集约节约化利用水平。范建双等[37]运用Logistic模型分析了农村宅基地空间置换意愿，并认为将农村宅基地置换与承包地流转、集体资产股份权流转有机结合，建“三权”改革的联动机制有利于农村宅基地置换的实施。向勇[38]认为宅基地退出模式应该在政府的主导下定向流转，而不能像一般的土地或者房屋一样进行上市交易。

1.3.4 农村宅基地抵押 农村宅基地抵押，不仅体现了农村宅基地作为用益物权的价值，同时也能确保农民的生存权。但是抵押有风险，特别是作为农民生存的最后一道保障，因此，大多数农民会考虑其失去唯一农村宅基地之后所面临的困境。基于此，胡建[39]认为农村宅基地使用权可以采用有限抵押，通过其主体制度、期限制度和有偿制度的设计，充分发挥农村宅基地用益物权的经济效益。同时，戴艳萍[40]也提出在法律上应赋予农户享有农村宅基地使用权抵押的权能，同时对使用期限进行明确规定，以确保农村宅基地使用权抵押制度的规范化运行。农村宅基地抵押作为农村宅基地制度改革的一部分，其政策实行存在困难，因此分析农民抵押意愿研究也显得较为重要，具有一定的指导作用。吕军书等[41]分析了农村宅基地抵押时农民的意愿因素，并就实现途径进行了总结。田童等[42]分析了宅基地作为财产抵押贷款时不同利益群体的利益诉求。

1.4 农村宅基地退出补偿

1.4.1 农村宅基地退出补偿机制 毕影[3]考虑到不同收入阶层农户退出农村宅基地意愿的影响因素，在综合政府及农户各方利益的条件下，构建了符合不同阶层农户的多元化的农村宅基地退出补偿机制。邢姝媛[43]以陕西省为研究对象，从建立农村宅基地有偿使用制度，建立多元化的补偿形式与补偿标准，发展多形式的住房保障体系与实施农村宅基地整理置换复垦机制等方面，构建了陕西农村宅基地退出补偿机制。李占元[44]认为通过建立区域性的农村宅基地退出补偿机制，让农户有序的退出农村宅基地是当下需要研究的重要课题，并从农村宅基地退出的原则、内容和补偿标准、退出的资金管理和退出农村宅基地管理方面构建了补偿机制。

1.4.2 农村宅基地退出补偿及标准 我国当前对宅基地退出补偿标准的研究较多，但是并没有形成一个统一、公认的补偿标准，也没有形成统一的宅基地价值构成体系。因此，在研究宅基地价格补偿时各学者的立场不同，其评估结果也有很大的差距。王有强等[45]提出了我国农用地征地补偿较低，补偿方式单一等不足，并提出了改善农用地征地补偿的方式。胡银根等[8]依据农村宅基地的特点和主要功能，以商丘市偏远农村地区为例，对农村宅基地(不包括其上房屋)退出补偿价值测算进行了探讨和研究。许恒周[46]以山东省临清市为调查对象，采用条件价值评估法(CVM)研究了农民对农村宅基地退出补偿的受偿意愿，并通过Tobit回归模型检验影响农民受偿意愿的相关因素。徐小峰[47]从土地发展权视角探讨了农村宅基地价值，为农村宅基地退出和补偿政策的制定提供了参考。梁亚荣等[48]提出：作为农民重要财产的农村宅基地使用权具有独立的经济价值，农村宅基地征收补偿与其他类型的土地的征收补偿有很大区别，应单独进行规定，特别是对其保障功能做出明确、合理的补偿。刘义[49]以土地发展权、福利经济学以及不同农村宅基地退出对象为视角，对农村宅基地退出补偿价格进行了测算。孙维[50]认为农村宅基地上的房屋和附着物的补偿标准，可以参照当地征地补偿标准执行，但农村宅基地使用权价值的补偿必须以农村宅基地使用权价值为基础，参考同区域国有建设用地价值，再经过充分慎重的评估来综合确定。周秀芳[51]认为农村宅基地退出补偿包括被拆迁房屋及其他附着物补偿和农村宅基地使用权补偿2个部分，在一定程度上反映了农村宅基地的市场价格水平。黄贻芳[52]认为农村宅基地退出其实是农民与地方政府之间的交易，地方政府、农民和农村集体均是收益主体，建议将增值收益归农民和农村集体所有，以体现国家政策规定的原则。王延强等[53]认为国家和集体经济组织分别以税收和地租的形式获得利益，但必须保证农民为最大收益者。陈梦娇等[54]认为农村宅基地退出补偿标准可参考城市国有土地估价的原理及方法，从而测算出农村宅基地退出补偿标准。关江华[55]认为补偿标准不仅要考虑农村宅基地带给农户的福利补偿，还要考虑其作为资产给农户当前带来的经济效益以及未来的增值补偿。

1.5 农村宅基地价格评估 在农村宅基地价格评估方面，主要分为农村宅基地使用权价值评估和地上房屋及附属物价值的评估。孙维[50]以温江区为例，提出农村宅基地退出补偿测算标准主要是评估“农村宅基地内房屋及附属设施”和“农村宅基地”这2个部分的使用价值。他认为农村宅基地上附属物的补偿标准可以参考土地征收补偿。主要评估的是农村宅基地使用权价值，宅基地价值=土地增值税比例(%)×基准地价×宅基地面积(基准地价主要是指农村宅基地退出所在区域，所对应的住宅类基准地价)。胡银根等[8]主要从农村宅基地的住房保障功能、生产要素功能以及期权价值3个方面建立测算模型，并以商区市为例测算出退出补偿价格。陈家伟[2]、许恒周[46]、郭倩[56]、叶莉[57]等考虑到当前我国农村建设用地市场的缺失，利用条件价值评估法，直接征询农户农村宅基地退出的期望受偿价格，并利用Tobit、Logit模型进行了受偿意愿影响因素分析，从而建立了农村宅基地价格估算模型，计算出补偿价格。刘义[49]基于土地发展权、福利经济学、不同退出对象、建设用地周转指标价格等进行农村宅基地价格的估算，分别运用了成本逼近法，参照经济适用房价格的购房补贴等计算宅基地价格。徐小锋[47]将农村宅基地价值等于其复垦后的耕地价值与土地发展权值之和，并以湖北鄂州市为例，建立模型，运用成本逼近法估算农村宅基地价格，并提出农村宅基地价格测算补偿只是农村宅基地退出补偿的重要内容之一。李占元[44]认为农户补偿包括多个方面：房屋及构筑物的补偿、失去宅基地的补偿以及生活成本等。赵强军[58]将农村宅基地补偿定价分为2种，农村宅基地价格包含土地及地上建筑物的价值和农户脱离农村彻底放弃农户集体身份的补偿。上官彩霞等[59]通过分析江苏省“万顷良田建设工程”农村宅基地置换主要采用的置换农村宅基地、置换小产权房、置换商品房3种模式，分别就其补偿方式做了说明。马智利等[60]认为农村宅基地流转中土地价格的确定，应该是农村宅基地使用权转让价格加上地上建筑的价格。王瑷玲等[61]对退出的宅基地再征收为划拨用地来测算土地价格。凌学东[62]认为宅基地存在多种权益，在对其补偿时应将权益独立分开进行补偿。

2 农村宅基地退出补偿及价格评估存在的问题分析

2.1 农村宅基地退出补偿方面存在的问题

通过以上文献综述发现，我国学者在对农村宅基地退出补偿方面做了大量的研究，特别是在农户农村宅基地退出意愿影响因素方面，利用问卷调查法、统计分析以及计量模型等多途径进行了深入分析。而农村宅基地退出补偿研究中主要是以补偿标准和农村宅基地价格评估为主，利用多种评估方法，不同评估对象以及不同农村宅基地价格构成体系进行测算，这对于完善农村宅基地价格评估体系，合理确定农村宅基地退出补偿标准有很大的借鉴意义，但仍然存有不足，主要表现在补偿标准方面。

基于农户视角的农村宅基地退出意愿补偿价格一般都较高，地方政府或者村集体无力承担这部分费用。而根据地方政府或者部门规程制定的补偿标准又过低，严重损害了农民退出农村宅基地的积极性，因此合理制定补偿标准成为许多学者的研究重点。但是如何制定一个合理的补偿标准并没有得到一个公认的结果。现有文献中对农村宅基地价格评估主要包括两部分，一是农村宅基地使用权价格，二是农村宅基地上房屋及其他附属物价值。这2个部分农村宅基地价格构成忽视了农村宅基地的性质，即作为农村集体成员无偿、无期限使用的农村宅基地所具有的功能属性那部分价值。很多补偿标准既不能被有效实施，也不能真正体现农村宅基地价值。

2.2 农村宅基地价格评估方面存在的问题

目前的研究中，评估农村宅基地退出补偿价格的评估方法主要是借鉴土地征收补偿标准和利用城市国有土地价格评估方法中的成本逼近法结合求得，但是研究依然较少。也有主要运用条件价值评估法来设计问卷，通过农户意愿补偿价格来测算。目前这2种方法研究也并不多，其评估结果也没有得到一致的认同。由于农村宅基地的流转还处于试点阶段，很多地方的流转受到限制，因此决定了对农村宅基地价格评估方法的研究不能像城镇一般建设用地评估研究的透彻，所以以案例为基础的农村宅基地价值测算的实证研究还比较少。

3 发展趋势和对策分析

3.1 基于农村宅基地价值体系的退出补偿标准

农村宅基地退出补偿标准的制定直接关系到退出农户的接受程度以及农村宅基地能否有效退出等，而厘清农村宅基地价值体系则是确立农村宅基地退出补偿标准的重要前提。在今后应该注重研究农村宅基地价值体系的构成，并基于此测算其价格[63]。

3.2 农村宅基地评估方法的创新

在我国较为成熟的城镇建设用地市场中土地价格评估方法主要有：市场比较法、假设开发法、成本逼近法和收益还原法等。对于没有形成农村建设用地市场的土地评估体系，考虑农村宅基地自身情况的因素下可以借鉴以上几种评估方法，但是这样的评估方法不能采取城镇建设用地评估中“一刀切”的办法，需要考虑更多的因素。因此今后研究应该加强对农村建设用地评估方法的创新，多角度、全面地制定补偿标准。

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(责任编辑：管珊红)

Research Summary of Compensation and Price Assessment for Rural Homestead Quitting

LV Bo-lan, CAI Hai-sheng*, YU Wen-bo, ZHANG Ying

(Jiangxi Provincial Key Laboratory for Agricultural Resources and Ecology of Poyang Lake Watershed, Jiangxi Agricultural University / Nanchang Municipal Key Laboratory for Ecology of Poyang Lake in Jiangxi Province / Research Center of Rural Land Resource Utilization and Protection, Nanchang 330045, China)

Through using the methods of literature search and inductive summary, this paper summarizes the research progresses in the acquirement, management, quitting and price assessment of current rural homestead in China, and discusses the existent problems, including the nonuniform calculation mode and standard of the compensation for rural homestead quitting, the insufficient studies on the method for the price assessment of rural homestead, and the shorting of instructional assessment methods. Finally, based on the current research status, the author puts forward the future research direction and method innovation of rural homestead price assessment.

Rural homestead; Homestead quitting; Compensation for quitting; Price assessment

2016-10-11

国家自然科学基金项目(31660140)；江西省重大科技项目(20143ACF60011)；江西省自然科学基金(20161BAB204180)； 江西省科技支撑计划(20133BBF60011)；江西省教育厅科技项目(GJJ12218)。

吕博兰(1993—)，女，贵州盘县人，硕士研究生，研究方向：土地生态、土地经济等。*通讯作者：蔡海生。

F301

A

1001-8581(2017)03-0124-06