档案2.0时代的行政执法和监督研究

文 / 王莹

web2.0是相对于web1.0而言的关于互联网升级换代的统称，其主要特点在于将互联网用户从单纯的被动浏览者转变成互联网活动的参与者甚至是组织者。这一转变强调了互联网与用户、用户与用户之间的交互性，突出了文化的多元性以及人的个性。档案2.0时代借用交互性的原理与概念，将档案管理从原始的单向的传统自然管理转变成了用户与管理者之间双向需求的自觉管理。这一转变无疑大大增强了档案的流动性与可利用性，但也增加了档案合理合法管理的难度。特别是在档案行政执法与监督方面，由于档案2.0时代呈现出的档案管理的交互性，档案行政执法与监督在执法主体认定、信息采集等方面也面临着新的挑战。

一、档案行政执法和监督的概念与方式

档案行政执法和监督就是档案行政管理部门依据档案管理的相关法律法规，按照相应的程序对管辖区域内的档案馆、国家机关、团体、企事业单位以及公民贯彻落实档案管理相关法律法规活动的监督与检查，以及依法对组织、机构和个人违反档案管理相关法律法规行为的检查与处罚。这里还包括了国家立法机关、上级档案行政管理部门、司法机关、监察部门、党团组织、社会团体、新闻舆论以及群众对上述行政执法行为是否违法的监督与检查。[1]显然，档案行政执法与监督其实是一个双向的管理行为，既包含了行政执法主体即档案行政管理部门对于法律贯彻实施活动以及违法行为的监督、检查与处罚，也包含了行政执法主体接受有关机关与群众对其是否依法行政、是否执法违法的监督与检查。而档案行政执法和监督的主要方式有行政监督检查、行政处罚、行政许可、行政复议等。

一般而言，学者对于档案行政执法和监督的研究多集中于第一层含义，而第二层含义也是随着档案2.0时代的到来而显得越发重要。档案2.0时代强调用户成为档案管理的参与者，故用户不再总是被动接受档案行政管理部门的监督与检查；相反，他们会依据自己的需求来要求档案行政管理部门做出相应的服务改进。例如，随着大数据时代的来临，互联网用户个人隐私泄露现象愈来愈严重，而档案信息的泄露也成为当前档案行政执法和监督的一个重要难题。因此，档案的保护特别是用户个人档案的有效保管成为了当前档案行政管理部门亟需解决的问题，而用户显然期待在解决这个问题的过程充当积极的角色。从这个角度来说，档案2.0时代促成了档案行政执法与监督的双向需求的形成，有力地推进了档案的自觉管理。

二、档案2.0时代行政执法和监督的特点

（一）信息共享机制的建立

传统档案行政执法和监督获取信息的方式相对单一，相关信息主要由档案保管部门或机构来提供。进入档案2.0时代，信息的获取方式变得更为丰富，互联网、个人移动设备、数字媒体以及新媒体的兴起，不同信息平台的共享融合实现了不同信息源的信息整合、解构、分析、表达以及重构。[2]行政执法主体与执法对象以及外部监督机关或个人都开始通过多元化的信息共享平台来获取与采集信息，信息维度得到了有效扩充，信息量较之以前也变得更为丰富。可以说，信息共享机制的建立是档案2.0时代最为显著的特点。它在客观上降低了传统档案行政执法和监督由于信息不对称造成的执法行为风险，从而提高了其行政执法和监督效率。

（二）双向信息流通渠道的构建

传统的档案行政执法和监督属于单向的信息流通方式，是档案行政管理部门通过对管辖区域内各机关部门、团队、单位以及个人贯彻实施档案管理相关法律法规的监督、检查与处罚的行为，从而完成相关执法与监督信息的表达。执法对象通常在传统档案行政执法和监督过程中扮演的是被动接收信息的角色，而对于其诉求的表达则缺乏相应的渠道，特别是相关机关与公众对于执法信息的监督与反馈的渠道极少，加之档案本身的特殊性，档案行政执法和监督存在着严重的信息流通不畅的问题。进入档案2.0时代，信息获取渠道增多，用户有了更多接触、了解档案执法与监督信息的机会。随着法律法规的不断完善，用户的法律意识不断增强，用户开始寻求将获取的信息转变成自己的诉求并进行有效表达的渠道。例如，现在越来越多的高校要求学生通过微信客户端填写档案资料或者调查问卷信息，虽然这一做法方便了用户与档案管理者进行统计收集，但是档案安全问题却成为众多高校学生担心的问题，因为许多学生在完成微信客户端的填写后，发现自己的档案信息不同程度地被泄露。基于此，许多高校学生通过书信或者校园贴吧等方式向所在学校的档案管理部门发出了质询，并要求学校给予满意的答复。显然2.0时代档案用户拥有了更加多元的信息监督与反馈渠道，同时也拥有了更多维护自己权益的渠道。可以说，双向信息流通渠道的构建加强了档案行政执法主体与执法对象之间的联系，前者的执法与监督规范了后者的行为，而后者的反向监督与反馈则推动了前者由单一的静态强制管理向动态服务管理转变。

三、档案2.0时代行政执法和监督的困境

档案2.0时代以交互性原理为基础，既构建了一个档案动态服务管理与超值利用的蓝图，同时也为新形势下档案行政执法与监督提出了新的命题与要求。这让原本就较为弱势的档案行政执法和监督工作面临着新的困境与挑战。具体而言，这主要包括三个方面。

（一）执法主体观念陈旧

传统档案管理为单一静态管理，执法与监督主体处于信息优势方，其地位较为强势，正因为如此，虽然档案行政管理部门的强横历来为人们所诟病，但外部却显得办法不多。而随着档管行政执法与监督进入2.0时代，外部对于档案行政管理部门的反向监督越来越完善，档案行政管理部门的信息优势不再明显，然而仍有一些档案行政管理部门执法人员没有转变思想观念，依然将自己置于信息链的顶端，没有树立服务管理意识，使得档案行政执法与监督工作陷入僵化。

此外，执法主体观念陈旧还表现在自身素质偏低，业务水平不能与时俱进。在2.0时代之前，档案多以纸质形式进行保管，而随着2.0时代的到来，特别是电子档案的兴起，档案管理业务水平要求不断提高。然而一些执法人员特别是基层档案行政执法人员缺乏相对应的系统的业务培训，从而大大降低了依法治档的水平。

（二）执法对象的认识有待提高

在档案2.0时代，执法对象其实承担着两种角色，一种是贯彻实施档案相关法律法规的角色，一种则是监督检查行政执法主体是否依法行政、是否执法违法的角色。然而当前行政执法与监督实践工作中，许多执法对象对这两种角色都不同程度地存在着认识不足的问题。一些执法对象本身对档案的重要性与特殊性认识不足，如2002年11月，临沭县在档案行政执法检查时，发现两个镇政府档案室存在档案丢失现象。这些都是对档案相关法律法规认识不足的典型案例。还有一些执法对象没有做好角色转换，依然停留在单一被动接受监督与检查的角色当中，没有适应当前2.0时代的反向监督角色，或者说对这一角色的重视不够，认为这种反向监督的角色只是一种形式。

（三）社会对档案行政执法与监督的参与意识淡薄

随着互联网的兴起，各种新媒体逐渐占据人们的日常生活，新媒体时代的来临弱化了人们的隐私意识，也弱化人们对于档案的管理与保护意识，许多机关、团体、企事业单位以及公民个人并未真正重视档案的作用。一些人甚至认为，档案是国家机关、单位和人才中心负责的事，与己无关。而在社会层面，特别是舆论监督层面，一些新闻媒体不仅不重视档案的保护，反而热衷于档案的解密甚至无视他人的隐私权，将他人的档案随意地公之于众。而对于档案行政管理部门的反向执法检查与监督，有关机关与个人或因为职责权限，或因为态度意识，都没有起到实质性的监督检查作用，从而使得许多并不规范的行政执法行为没有得到纠正，进而加剧了民众对于档案行政执法与监督的抵触情绪。

四、完善档案2.0时代行政执法和监督的路径

（一）加强普法宣传，提高全社会档案法律意识

对于档案行政执法和监督而言，其最终的目的在于利用法制手段规范档案管理，增强全社会的档案法律意识，从而促进全社会对于档案的自觉管理与有效利用。从这个角度来说，与所有执法和监督的目的一样，档案行政执法与监督最终也是为了促成人们学法、懂法、用法。而完成这一蜕变过程的关键就在于如何培养人们对于相关法律法规的认知。笔者认为，加强普法宣传与教育是培养认知的首要步骤。对于档案法律法规而言，《档案法》无疑是其中最为核心的构成。我们应该通过加强《档案法》的宣传，从而加深公众对于档案管理的理解。通过档案法制的宣传，使广大公民、法人和其他组织充分认识到《档案法》在管理国家档案事业中的重要作用和意义，切实理解《档案法》对国家管理档案范围、档案工作原则、档案机构、档案管理、档案保护、档案利用、档案开放以及档案资源开发等档案事业发展重大问题作出的规定，并使公众充分认识到自己在档案事务方面享有的权利和义务。档案管理进入2.0时代以后，普法宣传教育也应与时俱进，既可以通过微视频、微电影进行宣传，也可以通过微信公众号、官方微博等进行日常普法宣传。

（二）加强业务培训，转变行政执法主体思想观念

思想观念的转变源于对档案行政执法和监督本质的深刻认知，而认知的提升又源于主体素质的提高。因此，提高行政执法主体素养是完善档案行政执法和监督的关键。其手段与方法主要包含两个方面。一方面要破除行政执法主体的静态管理观念，树立动态服务理念，可以把行政执法和监督看作是执法主体与执法对象之间信息的沟通与交流。[3]这样，行政执法主体就不会有强烈的主观意识，就能够做出相对客观的判断。另一方面要加强业务培训，档案行政部门要加强对执法人员的法制教育，对档案执法人员进行专门的业务培训，尤其要注意把握2.0时代的特点，利用现代科技手段，多从近期案例出发，切实提高执法主体的实践业务水平。

（三）加强与完善档案行政执法外部监督机制

档案2.0时代最为显著的特点就是信息的对称。这种对称对于构建档案行政执法外部监督机制非常有利，因为它为档案行政执法外部监督人员提供了必要的信息支持，使得外部监督人员能够有效地对行政执法中出现的各类问题进行有针对性的监督检查。因此，完善档案行政执法外部监督机制是十分必要的。此外，该机制对于提升外部监督人员的主体意识是非常有帮助的，因为它能够将监督档案行政管理部门执行法律、法规的职责具体分解、落实到相应的机构和人员，激发外部监督人员的主体意识，并明确执法领导责任人及其职责，最终促进档案行政执法和监督的规范化。

[1]管先海.档案执法监督的概念及其主客体[J].档案管理,2001(5).

[2]杨国栋.“互联网+”时代智慧图书馆信息技术利用的问题及策略[J].山西档案,2017(4).

[3]毕丽菊.指尖上的图书馆:论移动互联网时代智慧图书馆的服务模式[J].出版广角,2017(2).