我国行政公益诉讼构建面临的阻碍因素

胡小宇

三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002

我国行政公益诉讼构建面临的阻碍因素

胡小宇

三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002

随着我国社会经济的不断演进与发展，行政权相对于立法权和司法权来说不断地膨胀，为了避免行政权对公民利益侵害或非正当限制的产生，寻求加强对行政权限制与监督的有效方法日益受到重视，建立行政公益诉讼制度，就是一种对普通民众诉权合法化的承认，不仅有利于维护社会稳定与国家安全，也对公共利益的维护与公民个人利益的保护起到了促进性作用。然而尽管我国已将行政公益诉讼的构建提上日程，但在现实环境下及具体的实施过程之中，还面临着诸多阻碍因素与问题，如行政公益诉讼对于公权力的制约尺度是否合理、行政公益诉讼是否将给司法活动带来过重的负担、公民法律意识不足是否会带来滥诉等不良现象、行政公益诉讼环境下对法的强效需求是否尚且欠缺及行政公益诉讼的构建与我国现阶段经济发展的要求是否冲突等。唯有正视这些阻碍因素，方可在构建行政公益诉讼的过程中做到未雨绸缪，让行政公益诉讼制度为我国日益完备的司法体系及提高人民幸福的事业全面发挥它所应有的效力。

行政公益诉讼；公共利益；公权力制约

行政公益诉讼是一种新形态的诉讼形式，在西方福利型国家与给付型国家首先产生，虽然在世界各国对其的定义和称呼略有相异，但其内涵大致相同。行政公益诉讼不同于一般私益诉讼，行政公益诉讼保护的是受侵害的公共利益，以公共利益受到侵害为要件[1]。就全球各国情况而言，行政公益诉讼在西方法治国家发展的程度略高且更成熟，而对于我国这一全面深化改革，构建社会主义法治社会的发展中国家来说，行政公益诉讼还在路途之上。随着社会经济的不断演进与发展，“三权”之中的行政权相对于立法权和司法权来说不断地膨胀，已然涉及到公民日常社会生活的各个方面，虽然行政权的扩张为公民提供了更加全面的社会服务，但不可避免地同时对公民权利进行了客观的侵害结果。正因为行政权对公民利益的侵害或非正当限制，加强对于行政权的限制与监督的理论被提出并发展迅速。从全球的法律制度情况来看，建立制约公权力的行政公益诉讼制度已成为一种潮流，呈日益扩大的态势。

我国一直以来在司法制度建设的道路上致力于探求一条追求维护社会稳定与保障公民权益共存的法治之路，尤其是十八届四中全会提出全面深化改革与全面推行依法治国，并将“让公民在每一个案件中感受到公平正义”这一先进理念提上司改日程。这一目标在我国宪法中有着具体的体现，中华人民共和国宪法规定我国公民可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。着眼近年来我国行政诉讼的具体情况，在很多地方出现了以个人名义提起的公益性质的行政诉讼，但是这类诉讼基本以个人为主体的诉方未被受理或败诉及撤诉为整个行政诉讼的结束形式，究其成因我们不难发现，我国现行行政诉讼法内容的规定大大限制了原告主体资格，并且尤其在第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，才有权依照该法向人民法院提起诉讼，且在十二与十三条的受案范围上作了进一步的规定。实际上，在我国现行的行政诉讼法要求下，提起行政诉讼的原告必须是因被告方的具体行政行为有直接利害冲突，所以现行行政法会将没有直接利害关系的行政行为相对人拦阻在行政诉讼之外，形成“无直接利益损害不可诉”的状态，从根本上不利于公民使用法律武器保护自身合法权益使其免于受到行政权滥用而导致的侵害。

那么由此来说，建立行政公益诉讼制度，就是一种对普通民众诉权合法化的承认，不仅有利于维护社会稳定与国家安全，也对公共利益的维护与公民个人利益的保护起到了促进性作用。我国公民在认为行政主体在行使行政权的过程中违法且侵害了公共利益时，即便与公民个体无直接利害关系，也可以为了公共利益的保障而向指定的机关提起诉求，并且由指定的机关依法向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼的引入与实施将直接对行政权的行使起到监督与限制的作用，对保障公民利益尤其是民生最为关注的公共利益显得尤其有利。因此，我国行政法学界对行政公益诉讼的研究倾注了极大的热情，对建立行政公益诉讼的必要性与可行性进行了大量研究，多数学者主张尽早将其纳入《行政诉讼法》[2]。然而，对于我国将行政公益诉讼提上日程，也有许多反对的声音，事实上在西方法治国家普遍实行的这一被认定为保障公共利益的制度，在我国现实环境下，具体的实施过程中，也面临着诸多阻碍因素。

一、行政公益诉讼对公权力的制约

习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话指出：“深入推进反腐败斗争，持续保持高压态势，做到零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的尺度不松，发现一起查处一起，发现多少查处多少，不定指标、上不封顶，凡腐必反，除恶务尽。[3]”这不但是直接向腐败的宣战，也是坚定了对我国公权力进行限制约束的决心。腐败是会导致亡党亡国的重大纰漏，而腐败问题的主要来源之一，便是公权力的过于集中与缺乏监督。公权力监督机制的缺乏不但导致公权力的滥用，更是必然导致公民利益受到侵害的毒瘤，行政公益诉讼的构建便是对公权力的一种有效的法律约束，行政机关的违法或不当行政行为将受到公民群众更大范围的直接监督与指定提起公益诉讼机关的监督，换言之，当政府行为不利于广大群众利益之时，公民便有权用法律手段对政府行为提起诉讼。

但是，我国作为社会主义国家且处于社会主义初级阶段，社会的建设及运转往往以政府及其他行政机关的政府行为与行政行为作为主要发起与动力，不论在经济调节、市场监管、社会管理或是公共服务职能的行使中，抽象行政行为与具体行政行为都是社会发展与调节的重要手段与杠杆。行政公益诉讼所产生的对公权力的巨大制约力在我国现阶段的社会体制与构架下，是否会影响到行政行为的效力与效率，以及政府与行政机关因规避成为行政公益诉讼中的被告而可能产生的不作为，都是我国行政公益诉讼在提起过程中受到部分行政主体的不积极态度因素以及行政公益诉讼在实行过程中可能遇到的阻碍因素。

二、行政公益诉讼给司法带来的负担

中央全面深化改革领导小组在2015年4月1日第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中表示，为保障当事人诉权，解决人民群众“立案难”问题，对我国法院案件受理制度进行了改革，变立案审查制为立案登记制，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当接收并在规定的期限内依法处理。立案登记制实行后，公民的普遍诉求得到了切实的受理，然而与此同时案件数量大幅增加，加上最高院配套出台的《关于调整高级和中级法院管辖第一审民商事案件标准的通知》，从而将基层法院受理民商事案件的标的提高到原来的数倍，基层法院案多人少、审判资源有限的矛盾更加突出，同时因立案数的大幅增加，立案效率也明显降低。

截至2015年末，国家统计局人口数据显示我国拥有人口约14亿，人口基数庞大。据北京市朝阳区人民法院数据统计，该区法院2015年5月12日一天接待792人，当场立案674件，立案总量高达721件，从2015年5月1日立案登记制开始施行至2015年5月20日，朝阳区法院新收各类案件9560件，其中民事2763件，同比上升56%；商事4691件，同比上升99%；知识产权455件，同比上升207%；行政112件，同比上升229%，为增幅最大。由数据可以看出我国由于人口因素，司法部门所接收的案件数量庞大，立案登记制实行后，行政诉求出现相对最高增幅。行政公益诉讼涉及的主要诉求来自于公共利益方向，公共利益由于我国的人口压力与复杂的社会构成使其显得尤为广泛，公共利益诉求的范围极大，从而使行政公益诉讼的实行会造成案件量大幅度增加，与立案登记制的同步生效可能会给司法系统尤其是基层法院的立案与审理带来巨大的负担。

三、公民法律意识不足带来的实施压力

因为对于我国现行司法活动来讲，无论就历史还是现实而言，都应当旗帜鲜明地将保障公民权益作为我国现阶段行政诉讼制度的根本目的[4]。由此我们不难设想，行政公益诉讼的实行，必然将打开一扇公民针对众多行政行为其广泛效力的诉求之门，与我国的庞大人口基数相对应可对我国行政公益诉讼案件的数量做出初步预判。除此之外，我国由于社会构成的多样性以及法治教育的部分缺失等因素，公民的法律意识尚且较为浅薄，尤其是实行立案登记制后，当事人普遍认为立案就是简单地登记，无需任何审查即可立案，认识上存在误区。根据“法无明文规定即可为”的原则，现行法律只原则规定了立案受理的条件，并没有明确规定法院不予受理的案件范围，这会导致大量无须进入司法程序的社会矛盾没有解决在非诉讼机制下而广泛的进入法院进行立案审理。更严重的是，由于部分社会舆论不客观的导向作用使个别当事人利用立案登记制进行“缠诉”，“滥诉”或“假诉”，也可能提出与自己生产生活无关的信息公开申请等现象。有的当事人出于抗拒执行等目的，拖延并利用诉讼的手段进行缠诉或恶意诉讼，造成司法资源浪费，同时也助长了社会的不良风气蔓延。行政公益诉讼关系到公众利益，涉面宽广，尤其容易被部分行政相对人作为抗拒行政行为的工具和手段，从而不仅影响了行政机关的行政效率，也不利于维护社会的公平正义与安全稳定。

四、行政公益诉讼环境下对法的效力需求

我国有长达两千多年的封建历史，除了给我国留下了丰富多彩的文化财富外，也同时留下了一定的负面影响，“信访不信法”的社会现状能够充分反映出我国相当一部分公民的法律意识浅薄，对法律的信任度不足，同时利用信访甚至上访来解决纠纷的意识更能反映出信奉权力而不是信奉法律的思想仍然广泛存在。群众之所以会认为向“上级”反映才有可能解决问题，或是认为上下级行政单位的关系是“内部行为”，不信任按程序进行诉讼所产生的结果，很大的因素之一是因为长期以来行政权力高于法律效力的客观现实在公民日常生活与纠纷解决中而形成的意识固化。

对此，我国司法系统及时认识到问题所在并已经着手进行改革，例如最高人民法院审判委员会第1648次会议通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》于2015年5月1日起实行，当中就规定了行政机关对法院审理结果的服从与执行，以及法院有权宣布“红头文件”无效或终止等，这对于我国限制行政权，提高法的地位都是非常有力的进步。然而尽管我国自十八届四中全会明确了依法治国的治国理念，并提出了全面深化司法改革的各项措施，但客观上看我国法治还未完全形成或完善，我国仍没有达到法治国家的标准，法律的力量在行政权的效力对比下很多时候显得仍然单薄，全国范围内的行政诉讼仍处于原告败诉撤诉以及胜诉却无法得到有效执行的状态下。行政公益诉讼作为一种独立于民事诉讼、刑事诉讼与一般行政诉讼的独立诉讼模式，需要法的至高效力作为其运行的有效依托，我国法律的效力明显不足以达到能够为行政公益诉讼的完全实行提供如此高效力的权威保障。

五、行政公益诉讼对我国现阶段经济发展的制约

行政公益诉讼是一种根本上旨在维护公共利益的诉讼制度，它在维护公共利益的过程中，必然将与正在施行的行政行为发生相斥或冲突，在我国社会环境下，行政行为与公民利益发生的冲突尖锐点多集中于发展与建设的需求。与西方发达国家不同，我国现处于社会主义初级阶段，处于国民经济发展的重大战略机遇期，伴随着经济的快速发展与社会基础设施的快速建设，许多公众所关注的民生问题面临着一定的挑战。在行政公益诉讼的实行环境下，我国现阶段的经济发展结构模式以及快速发展国民经济的要求会与部分行政公益诉讼制度所维护的公共利益产生激烈的冲突，如土地问题与环境问题等，在公共利益与经济发展需求之间，行政公益诉讼将必然面临很大的取舍。

行政公益诉讼较为发达的国家主要为美国、英国、德国、日本等，这些国家都属于世界上的发达国家，经济与法治都发展到相当发达的程度，而就我国具体情况看，我国作为一个发展中国家，经济与法治尚不发达的客观环境下，行政公益诉讼这一类似于福利型国家或给付型国家的“专属型制度”能否得以正常运作，尚且需要讨论。例如地方政府在权衡经济利益和环境公共利益时，多数都会取经济利益而舍环境利益，这也是目前我国环境污染日益加剧的重要原因[5]。如果按照行政公益诉讼制度的需求来看，显而易见我国现今社会中的许多事关经济利益的建设项目，改造项目及征地拆迁项目都将成为行政公益诉讼案件涉及的高峰问题。我国是以国家力量为领导的发展中国家，政府担任着主要的社会职能和经济职能，行政行为的效力与否往往决定着经济发展的效率高低，对行政行为的干涉与限制很有可能影响到地方经济甚至国民经济的发展速率和效率，而经济的发展是国家安全的生命线，亦是国民幸福的必然要求，笔者个人认为行政公益诉讼的要求与现阶段我国经济发展结构的冲突是目前我国实行行政公益诉讼构建最为重要的现实性阻碍因素。

尽管从广泛的意义上看，行政公益诉讼具有极大的必要性与可行性，然而在具体的理论思考与实际构建上来说，行政公益诉讼在我国的构建面临一系列的阻碍与问题，这有待于我们去克服与解决，同时也需要引发对我国社会与法治环境的更深层次思考。从整个构建行政公益诉讼的意义来说，首先我国构建行政公益诉讼能够有效维护公共利益，保护弱势群体在行政行为中的人权及参与权，切实创造人民福祉；其次能够弥补我国诉讼制度上的空缺，并寻求用法律手段解决法律问题；再次能够有效的遏制以维护公共利益为名牟取个人利益而事实上损害公民利益的腐败行为。从现实情况来说，我国的行政公益诉讼已进入试点试行的求索道路之上。作为一种诉讼制度的潮流，行政公益诉讼的实行对于我国而言是一条必由之路，我国全面深化司法改革，全面推行依法治国，旨在实现社会的公平正义，为人民谋福利，构建中国特色的社会主义和谐社会。作为我国“全民守法”法治要求中的公民个人，我们理应相信随着社会经济的发展与法治教育的不断完善，也随着我国国家政策与群众智慧的不断结合与共同努力，我国司法变革过程中遇到的阻碍也将迎刃而解，我国的行政公益诉讼制度也将愈发完善，与民事诉讼制度与刑事诉讼制度及行政诉讼制度一道，为我国日益完备的司法体系及提高人民幸福的事业全面发挥它所应有的效力。

[1]曾帆.论行政公益诉讼[D].云南财经大学，2014.03.

[2]胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究，2012.05.

[3]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社.北京：中国方正出版社，2015.01.

[4]章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论，2007.01.

[5]龚学德.论行政机关提起环境公益诉讼的弊端[J].山西财经大学学报，2012.12.

D925.3

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：2095-4379-(2017)26-0020-03

胡小宇，男，湖北宜昌人，三峡大学法学与公共管理学院，硕士研究生。