论行政执法中的正当程序问题——以“钓鱼执法”为对象

饶劭祺

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073



论行政执法中的正当程序问题
——以“钓鱼执法”为对象

饶劭祺

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073

作为现代行政法基本原则之一，正当程序原则以其对程序中立性、参与性、公开性的要求为行政执法的合法和当事人及利害关系人的权利提供了重要的保障。但从近年屡屡被曝光的行政执法领域的“钓鱼执法”行为中不难看出，当前不少行政执法的过程中存在不可忽视的正当程序问题。因此，本文将以“钓鱼执法”为对象，分析行政执法中存在的正当程序问题，从经济、政治、理念等方面揭示其产生的原因，以促进行政执法行为的规制和行政机关对正当程序的重视。

正当程序；行政执法；钓鱼执法；依法行政

一、“钓鱼执法”现象

2009年下半年，S市交通执法部门一度成为媒体和法学界的聚焦点，缘由在于接连发生的若干起“钓鱼执法”事件上，而其中影响最大也最为典型的是“孙某某事件”。最近几年以来，钓鱼执法事件依然层出不穷，有愈演愈烈之势，多位私家车主遭遇经济损失和名誉侵害，甚至是人身伤害。对于“钓鱼执法”的概念我国尚未有统一明确的定义，但相对于方式与手段类似的诱惑侦查，行政执法中的“钓鱼执法”行为中，行政相对人事先没有违法事实，主观上本无违法犯罪的意图，但在故意隐瞒身份的执法人员所设计的相关的情境条件和实施机会的引诱下，客观上从事了违法活动，之后执法者以所设之套为证据对其进行行政处罚，这无疑是刑事司法中的“诱惑侦查”手段在行政执法活动中的违法运用。①以“钓鱼执法”为缩影，不难发现不少行政执法活动的处理过程与方式存在违背正当程序原则之处。

二、行政执法中存在的违法正当程序的问题

(一)违背了正当程序中避免偏私的要求

行政正当程序原则中要求避免偏私，当办理的案件与自身利益相关联时，行政机关作为利害关系人应当予以回避，即“任何人都不应当成为自己案件的法官”。但在S市孙某某一案被媒体曝光以后，迫于压力作为事件中行政执法部门的主管机关即P区城市管理行政执法局成立了调查组来对此事进行调查。作为事件最后的责任承担者，显然利益的牵连使得该主管机关很难去维持中立并以一种超然的客观心理状态来进行裁决，尤其是做出不利于自身的结论。因而之后其对外发布的否认原P区城市交通行政执法大队存在“钓钩”执法问题的调查结果与最终查明的实际情况“确实使用了不正当取证手段”相悖便不言而喻了。实际上大多此类事件被曝光后，主管部门为避免承担责任，对所属机构执法行为的处理往往都不会主动予以回避反而是自己充当了自己案件的法官，利用自身的权利掩盖客观事实，这明显违背了行政正当程序避免偏私的原则，也直接破坏了程序的中立性。

(二)违背了正当程序中行政公开的要求

根据正当程序中行政公开的要求，行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，有向当事人及利害关系人和社会公开包括执法过程、行政权力行使主体身份等内容的义务。执法过程公开化是公民行使对行政活动知情权和监督权的重要途径，也是案件得到客观公正处理的程序性保障。但在孙某某案件中，P区城市管理行政执法人员没有告知孙某某行政处罚的内容，也没有说明处罚依据理由，而是将处罚单子叠起来只留下签字的地方就让其签字，这是对其最基本的知情权的侵犯。同时在第一次发布调查结果时没有向社会公开对公民的违法行为取证时的相关证据譬如行政机关工作人员现场的询问笔录、当时的录音录像等，导致相关调查结果的客观性、真实性被大众质疑，且第二次发布调查结果的新闻发布会也是简单了事而不公开案件详情。

(三)违背了正当程序中行政参与的要求

正当程序的行政参与强调行政相对人享有在行政主体作出不利于自己或对自己有重要影响的决定时陈述意见、进行申辩以及被倾听的权利，只有这样才能确保程序的公正，体现对人权的尊重。因此除非行政相对人主动地放弃自己的陈述权和申辩权，否则行政执法人员是不得以威胁、恐吓的手段强迫其放弃这项权利的，擅自对行政相对人进行的行政处罚必然缺乏实际效力。但在孙某某一案中，P区城市管理局行政执法人员在对孙某某进行行政处罚时，根本不给他解释的机会，并以不让孙某某上厕所、不准回家逼迫他在其早已准备好的处罚单上签字，剥夺了他通过行使陈述申辩权寻求救济的行政参与的机会。

三、行政执法违反正当程序的原因

(一)执法经济化是行政执法违反正当程序的动机

现实中，政府财力往往受到社会经济发展水平的限制，特别是部分基层政府。当地方政府财力有限时，它划拨给交通执法等行政执法部门的经费必然不足，导致很多部门连办案经费都需自筹，维持生存尚且困难，就更谈不上保障行政人员的工资福利了。

在这种情况下，罚款返还的存在为解决执法部门经费的紧张提供了新的路径，虽然按照我国《行政处罚法》的相关规定，“罚款、没收违法所得，财政部门不得以任何形式向做出行政处罚决定的行政机关返还”，但实际上罚款返还已成为行政机关间的潜规则。②进而，地方政府也从过去只对行政执法部门设定执法指标，演变为行政经费通过指标来做预算，违规下达或变相下达罚款指标，执法单位的罚款创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩，创收得越多，单位提成和政府财政返回得就越多。再者，单位又将创收任务分解给每一个执法人员，并与个人奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。就这样，在多收多返的激励下，地方政府、执法部门和执法人员之间形成一条公权力与私利相纠缠的利益链。“执法经济化”驱使一些行政机关漠视法律，产生通过“钓鱼执法”等行政执法罚款获取黑色收入的动机，以致滥用公权力违反正当程序，以罚代法屡禁不止。

(二)程序理念的缺失是行政执法违反正当程序的基础

受传统文化的影响，“重实体、轻程序”的法律观念在我国根深蒂固。在这种观念的影响下，首先行政执法人员缺乏程序价值意识，一些行政执法人员只片面追求行政结果的公正性，养成了轻视程序的合理性。这使得在我国现行法律、法规对“钓鱼执法”行为未作出明确禁止性规定的情况下，有些执法者错误认为法律无禁止的就是可为的，甚至将“倒钩”取证作为一种“执法创新”。其次，行政相对人也缺乏程序权利意识。在轻程序的传统法律价值的引导下，相对于体系庞大的行政法律、法规，关于保护行政相对人的程序权利的法律寥寥无几，久而久之，长期的被客体化使行政相对人自身也忽视了自己在行政程序中原本应享有的主体地位，没有重视和主动维护自己参与行政程序的权利，没有关注和呼吁改变当前有关保护自身程序权利的法律缺位的现状。

(三)立法的缺失为行政执法违反正当程序提供了空间

首先，我国目前还没有一部统一的行政程序法典。有关行政程序的规定只分散地存在于一些已经颁布的针对不同行政行为的行政法律法规中。因为不同类型行政行为的程序要求不可能完全相同，且它们一般由相应的行政部门制定，各个行政部门往往各自为政，着重从本部门利益出发，轻视程序性规定，忽视对行政相对人权利的保护。

其次，现代行政程序基本原则尚未被写入宪法。宪法中大多规定都是针对实体权利而设置的，并不能推演出要求国家权力行使时必须遵循正当程序，这种宪法性规定的缺失使得诸如公开制度、听证制度、回避制度等有利于及时有效保障行政相对人合法权益的现代行政程序制度未能进行系统的立法，因此行政机关及其执法人员容易打擦边球钻法律漏洞，行政活动具有很大的随意性和盲目性，这也为行政执法违反正当程序提供了施行的空间。

[ 注 释 ]

①谢张真.论“钓鱼执法”事件中行政权力的违法性与规范[J].山东行政学院学报，2013(2)：120.

②颜成军.我国行政“钓鱼执法”问题及其对策[D].中南大学硕士学位论文，2011：18.

[1]颜成军.我国行政“钓鱼执法”问题及其对策[D].中南大学硕士学位论文，2011：1-58.

[2]张浩.行政执法中的正当程序研究[D].华东政法大学硕士学位论文，2010：1-58.

[3]谢张真.论“钓鱼执法”事件中行政权力的违法性与规范[J].山东行政学院学报，2013(02)：120-122.

D

A

2095-4379-(2017)16-0195-02

饶劭祺(1995-)，广东湛江人，中南财经政法大学法学院，本科生，研究方向：行政法学。