证券行政执法与公安机关刑事司法衔接机制研究*

刘琼娥

湖北警官学院，湖北 武汉 430034



证券行政执法与公安机关刑事司法衔接机制研究*

刘琼娥

湖北警官学院，湖北 武汉 430034

我国证券领域的“两法衔接”机制已经初步建立，案件移送的数量逐年增加，但行政执法与刑事司法衔接机制不顺畅的问题在我国证券领域依然存在，一部分符合刑事追诉标准的案件仅被处以行政处罚，“以罚代刑”，“有罪不究”仍是证券监管部门行政执法中的一个突出问题，究其原因是多方面的。本文主要从证券行政执法机关向公安机关移送案件的前提以及接受主体确定存在的问题入手，强调了证券行政执法机关商情公安机关提前介入的必要性与重要性，并就加强证券行政执法机关与公安机关的交流协作机制进行了分析，以进一步提升我国相关职能部门治理资本市场各种乱象的合力。

证券行政执法；刑事司法；衔接机制

2001年7月，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2001年12月，公安部也出台了《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，2006年1月，最高人民检察院、公安部等相关部门联合下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(以下简称《意见》)，应该说我国证券领域的“两法衔接”机制已经初步建立，而且案件移送的数量也在逐年增加，权威统计数据显示，2015年以来，证监会累计向公安机关移送证券期货涉嫌犯罪案件及线索共计159起，超过此前三年移送数量的总和。其中，2016年1-10月移送案件47起，比2015年同期增长34%。证监会与公安部采取多种协作模式，联手侦破了一批重特大证券违法犯罪案件，在促进证监会依法监管，规范证券执法行为，规范证券发行与交易市场起到了推动作用，但在治理资本市场的种种乱象中，实际启动刑事司法程序追究行为人刑事责任的并不普遍，“以罚代刑”，“有罪不究”仍是证券监管部门行政执法中的一个突出问题，由于证券违法成本低，证券领域的违法犯罪行为屡禁不止，甚至愈演愈烈，上市公司造假欺诈，庄家幕后操纵、恶性炒作等问题频发，直接影响到我国资本市场的健康发展。为维持证券市场运行的秩序，增强中小投资者对我国资本市场的信心，加大证券违法行为的打击力度，证券监管部门行政执法与公安机关刑事司法如何有效衔接也就成为了一个必须解决的问题。

一、证券行政执法机关向公安机关移送案件

(一)证券行政执法机关向公安机关移送案件的前提

行政执法重点在行政监管，行政执法机关在行使监管职能过程中应及时发现和查处行政管理中的违法行为，刑事司法重点在于预防和惩治犯罪，在证券监管实践中，对证券违法案件的处理，大多会涉及行政制裁和刑事制裁两种处罚方式，对于违法者而言，证监会可以做出没收非法所得、罚款、禁入等相应的行政处罚，在刑事制裁方面，当证监会将有关涉罪证券案件以及相关证据移送公安机关，就意味着通过司法程序追究行为人刑事责任的开始，一经查实，行为人还应依法承担相应的刑事责任。行政制裁与刑事制裁各显其能，共同实现预防犯罪打击犯罪的目的，共同维护法律的权威，从这个意义上来说，维护证券市场健康有序的发展，直接涉及到证券监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院等众多部门，其中证券行政执法与公安机关刑事司法衔接尤为重要。

我国证券领域的行政执法与刑事司法衔接机制依然不顺畅，一些涉嫌犯罪的案件大多止步于行政执法环节，究其原因有多方面，但案件移送的标准不好把握应该是主要根源之一。我国《证券法》第179条规定，证券监督管理机构有权依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处。《行政处罚法》第7条规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定，证券监管机关在行政执法过程中，发现证券违法行为涉嫌构成犯罪需要追究刑事责任时，应当依法将案件移送公安机关。基于上述相关规定，对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为，由证券监督管理机构先行查处，展开调查并收集固定证据，当违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为可能构成犯罪，就产生了向公安机关移送案件的问题，可见，证券监管机关向公安机关移送案件的前提为“违法行为构成犯罪”或“涉嫌构成犯罪”，准确定性是案件移送的前提，这就要求证券领域执法人员既要熟知证券法的相关专业知识，还要精准地判断证券违法行为是否构成犯罪，由于专业知识的阻隔加之证券违法案件的复杂性，有时一起案件涉及多种证券犯罪类型，或其他经济犯罪类型，不仅涉及到证券法相关规定，还会涉及到刑法、刑事诉讼法、相关司法解释等方面的问题，证券监督管理机构的执法人员很难精准地把握涉罪证券案件的构成要件，进而影响到案件的及时移送或者不该移送却破格移送。此外，我国证券法的刑事罚往往依附于刑法，但证券法与刑法之间又存在着一定的立法虚置现象，如证券法中规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但刑法中又没有相应的规定，这种“立法虚置”既影响影响了案件的移送，某种程度上也助长了“以罚代刑”现象的产生。

(二)证券行政执法机关移送案件的接受主体

证券领域的“两法衔接”机制能否良性运行受制于程序设计，具有可操作性的程序规则是证券行政执法机关将涉罪证券案件移送公安机关的依据，而证券行政执法机关移送案件的接受主体是程序设计中重要的一环，也是“两法衔接”机制能充分发挥作用的重要保障。根据我国证券法的相关规定，国务院证券监督管理机构负责证券市场的统一监督管理，证券监督管理机构可以根据需要设立派出机构，派出机构按照授权履行监督管理职责。2013年7月，中国证监会发布了《中国证券监督管理委员会派出机构行政处罚工作规定》，根据该规定，自2013年10月1日起，除大案要案、复杂疑难案件及其他可能对当事人权益造成重大影响的案件由证监会负责审理外，各派出机构按规定对其管辖范围内的案件进行审理，实施行政处罚，报证监会备案。可见证券违法案件管辖有其特殊性，首先是根据案件的复杂程度在证监会与其派出机构之间进行管辖划分，然后再根据属地原则在各个派出机构之间进行立案管辖，因证券交易行为的网络化，行为的发生地与结果地往往相分离，属地管辖中的“地”不好界定，此外，如果一起案件涉及多种证券犯罪类型，既有证监会管辖的犯罪类型，也有派出机构管辖的犯罪类型，或其他经济犯罪类型时，势必出现证券行政执法机关向谁移送案件、谁是适格的接受主体的难题。

二、证券行政执法机关可商情公安机关提前介入

(一)公安机关提前介入有利于证据侦查收集

根据最高人民检察院、公安部等部门联合颁布的《意见》之规定：“对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商情公安机关提前介入，公安机关可以派员介入”。

随着我国资本市场的迅速发展，各类证券违法犯罪案件数量不断增多，证券违法犯罪行为的隐秘性专业性技术性不断地增强，查处的难度越来越大，但涉罪证券案件相关的股票交易记录，相关凭证等信息存储于证券交易所计算机系统，加之证券交易的网络化、虚拟化、电子化与无纸化等对证据侦查收集等专业性要求高，为精准打击各类证券违法犯罪行为，公安机关提前介入，加大联合办案力度，提高了内幕交易、操纵市场、欺诈发行等各类证券违法犯罪线索的发现能力，增强了相关职能部门打击证券违法犯罪行为的合力，对促进我国资本市场的健康发展意义重大。

(二)公安机关提前介入有利于证据的衔接

根据我国刑事诉讼法修改前的相关规定，只有公安机关、检察机关和审判机关才有收集犯罪嫌疑人或犯罪被告人有罪证据的权力，也就是说涉罪证券案件前期大量的调查取证工作是由证券监督管理机构完成的，证券监管部门作为行政执法部门，他们所收集的证据不能直接作为证券违法行为人刑事犯罪的证据，必须将其转化成刑事证据，行刑证据转化问题在一定程度上影响了“两法衔接”机制运行的顺畅。而且，证券监督管理机构作为行政执法机关，在罪与非罪、此罪与彼罪的证据收集方面，因专业阻隔必然存有一定的局限性，移送给公安机关的案件难免会因为证据不足而被退回补充调查，案件调查的回炉加工直接影响到经费效率外，最主要的是不利于证券市场的及时有效监管。修改后我国刑事诉讼法第52条第2款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。虽然行刑证据转化问题在刑事诉讼法中确定下来，但该条规定中是“可以”而非“应当”，而且行政机关有无刑事证据调查取证权仍存争议和质疑，公安机关提前介入涉罪证券案件，既有利于充分发挥公安机关的优质警务资源进行刑事侦查，涉案证据收集能更专业更准确，又解决了“两法衔接”中证据方面的行刑转化问题，提升了对证券领域经济犯罪活动的集群打击和立体打击成效。

三、证券行政执法与公安机关的交流协作模式

(一)信息共享交流机制

信息共享交流畅通是“两法衔接”良性运行的保障，证券行政执法部门与公安机关应进一步完善信息共享平台，依托电子政务信息网络公开执法信息与司法信息，实现信息共享，动态跟踪，联动执法，提高证券市场监管的效率，此外，信息共享，也有利于对证券行政执法部门违法行为定性权的监督，督促涉罪证券案件的及时移送。

(二)联席会议交流机制

建立证券行政执法部门与公安机关联席会议机制，定期与不定期召开相结合，通报执法司法中遇到的困难，协调解决执法过程中遇到的疑难案件敏感案件，聘请专家进行链条式、全方位剖析，在案件定性、取证以及执法规范化方面进行深层次的合作，提高证券市场监管的有效性。

(三)培训交流机制

证券行政执法部门和公安机关应加强培训交流，促进两个部门在从行政执法、刑事侦查环节进行充分沟通，提高行政执法人员的证据意识，强化证券行政执法人员涉罪证券案件的专业知识，通过培训交流，有利于证券行政执法部门与公安机关统一执法标准，破解执法标准不一带来的两法衔而不接的难题。

[1]柯湘.中国证券监管权的行使与制约研究[M].北京：知识产权出版社，2015.

[2]杨永华.行政执法与刑事执法衔接的理论与实践[M].北京：中国检察出版社出版社，2013.

*2015年度湖北警官学院科研计划项目“证券行政执法与公安机关刑事司法衔接机制研究”(2015YB022)。

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2095-4379-(2017)16-0061-02

刘琼娥(1965-)，女，湖北天门人，湖北警官学院法律系，副教授，从事经济法民商法研究。