PPP项目全周期税务风险浅析

丁婷玉 湖北财税职业学院

PPP项目全周期税务风险浅析

丁婷玉 湖北财税职业学院

自2015年PPP模式在我国大范围推广以来，各地PPP项目呈爆发式增长。然而，由于税收政策在应对新事物方面具有天然的滞后性，以及国内对PPP项目的运营缺乏系统性经验，导致PPP项目全周期运营中存在大量税务风险，不利于PPP项目的快速推进。介于此，本文在对PPP模式内涵进行界定的基础上，对PPP项目全周期税务风险进行了分析，以期对社会资本在参与PPP项目时有所帮助。

PPP项目 公共产品 社会资本 税务风险

目前，我国对PPP项目建设运营的相关税收法规仍处于零散状态，相关规定分布在各项税收法规文件中，并未专门针对PPP项目的各个环节制定专门的税收政策。这导致了两个问题：第一，因为PPP项目事项复杂且繁多，市场主体在项目参与中会因遗漏相关纳税事项而增加税收负担；第二，因为政策的不明晰企业在相关涉税事项的计算、遵从方面无所适从。这两个问题一定程度上也影响了PPP项目的推进。本文试图对PPP项目不同阶段可能涉及的税务风险点进行阐述，以期为社会资本参与PPP项目中的涉税事项进行风险点提示。

一、PPP模式内涵厘定

PPP(Public-Private Partnership,PPP)之内涵界定在理论界是一个世界性难题。Hodge等人(2007) ①称，鉴于许多关于PPP的概念来源于不同的语境以及代表不同的理论，很有必要重新检验公私合营的不同含义。在他看来，PPP至少可以有四种互通的理解方式：1一种工程学项目；2.一种基础设施建设体系或组织形式；3.社会资本和政府开展的广泛合作；4.一种管理或项目融资手段。欧洲委员会(2003) ②认为，PPP是公共部门和私营部门之间基于“优势互补”开展相互合作，从而提供公共产品的关系。

经济合作与发展组织(OECD，2004) ③则认定“PPP是一种政府和私营部门之间的长期合同，其中政府向私营部门支付服务费用，要求后者代表或辅助政府提供符合公众需求的公共服务，同时私营部门要负责所建造公共设施的全寿命期的状况和性能。”

我国PPP含有以下几个关键概念：

首先，风险。与代建工程、工程承包、工程外包有着明显的区别，PPP将承担风险作为其关键环节。

其次，“力争创新”。借鉴传统经验，开辟一条新的公共基础设施服务方案，力求在各部门、各领域里实现共同创新，达到最终目标。

再次，生命周期。不同于一般项目，PPP融合建造、设计、融资、运营以及移交等多个阶段，阶段多，时间长，生命周期也是需要重要关注。

再次，“全生命周期”。即PPP是一种长期关系，可能融合设计、融资、建造、拥有、运营、移交等多个阶段。

最后，资本社会性。由于我国市场经济体制比较特殊，其中国有企业参与市场化运作不避免，因此，我们认为项目资本并非传统理念中的私人资本，更应该是社会资本。

二、税收政策对PPP项目运营的影响

税收政策对PPP项目的影响主要体现在税务成本对项目的影响，主要有三个方面：

第一，项目公司的财务回报率。PPP项目涉及领域广，现行税法中对一些特定行业，如公共基础设施项目提供了相应的税收优惠政策。PPP项目是否享有相关税收优惠对项目公司的企业所得税成本会产生重大影响，从而影响项目财务回报率。

第二，项目现金流。PPP项目中均存在不同类型的财政补贴，财政补贴的税务处理结果和节奏将很大程度上影响项目公司实际收到的财政补贴金额。同时，项目建设期可能存在金额较大的增值税进项税，无需销项税可抵扣，对项目公司的现金流产生影响。

第三，社会投资人的回报。社会投资人出于各自需求和项目财务状况的不同可能采取不同的利润回方式，如分红（或分红）、利息、 股东款等，而不同的方式可能存在不同的税务成本或风险。

三、PPP项目全周期税务风险分析

PPP项目的全生命周期包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等五个环节。

（一）项目公司成立阶段

项目公司可以采用新设或收购原来经营项目的项目公司的股权两种方式，这两种方式下税务成本有所不同。采用新设立的方式，如为货币投资，但项目公司需对实收资本和资本公积缴纳印花税。如采用非货币资产投资，出资方应视同销售，需按照资产作价的出资金额缴纳增值税；同时，根据《财政部国家税务总局关于非货币性资产投资企业所得税政策问题的通知》(财税[2014]16号)的规定，“以非货币性资产对外投资，应对非货币性资产进行评估并按评估后的公允价值扣除计税基础后的余额，计算确认非货币性资产转让所得”，该转让所得可在不超过5年的期限内递延纳税。

（二）项目建设阶段

所得税方面，若采取明股实债的方式融资，根据《国家税务总局关于企业混合性投资业务企业所得税处理问题的公告》(国家税务总局公告2013年第41号)，若融资方式同时满足41号公告要求的五个条件，股东获得的“分红”按债权性投资交企业所得税，同时项目公司可在企业所得税前扣除利息支出。若并未同时满足五个条件，则仍按权益性投资处理。若由股东提供借款，在“按照《企业所得税法》及其实施条例的有关规定提供相关资料，并证明相关交易活动符合独立交易原则”的基础上，按与股东权益性投资比例不超过2:1的借款额计算的利息可在企业所得税前列支，超过部分不得列支；

增值税方面，只要承诺固定回报、最低回报，则应据债权性投资履行相关税收义务。但是，发生的贷款利息和与贷款直接相关的投融资顾问费、咨询费、手续费等费用，进项税不能抵扣。若采取融资租赁方式，应注意:直租型融资租赁的出租人缴纳增值税的税目只有为“动产租赁服务”，这是项目公司取得的增值税发票可以抵扣进项税额；如果出租人缴纳增值税的税目为“贷款服务”，则项目公司取得的发票无法抵扣进项税额。

（三）项目运营阶段

运营期间，根据项目运营情况，结合利润分配方法，项目公司可以依照公司章程对分得股息红利，而根据我国企业所得税法相关规定，该部分股息红利属于免税收入，无需缴纳企业所得税。PPP项目运营期间,增值税与企业所得税两方面存在不同程度的税收优惠，具体表现在以下几个方面：一是符合条件的固定资产加速折旧；二是符合条件的公共基础设施项目及环境保护、节能节水项目可以享受“三免三减半”优惠；三是符合条件的环保、节能节水和安全生产专用设备可以按照设备投资额的百分之十抵免当期应纳税额；四是对符合资源综合利用产品，可享受增值税不同比例的即征即退优惠。

（四）项目转让阶段

由于PPP模式是一种新的运营方式，对于PPP项目转化阶段，我国没有明确的税收政策，因此，只能比照类似项目进行操作。如，2016年5月湖北省国家税务局对于BOT项目颁布了直接规定：BOT项目在交付阶段，根据项目立项人的不同，未来缴纳税款的情况也不一样。在《营改增政策执行口径第二辑》中指出：如由投融资人立项，项目公司对实际收到的全部价款和价外费用，按照销售不动产征收增值税；如以项目业主名义立项，公司对实际收到的全部价款和价外费用按照销售无形资产征收增值税。其中，价外费用包括融资费用和工程建设费用等。

四、政策建议

（一）抓好现金流管理，确保资金链完整

保证资金链的完整性是项目正常运转的重要保证。由于PPP项目周期长，而且前期投入金额大，使得资金回收期较慢，因此，项目初期存在大量现金流出，少量现金流入甚至无现金流入，极容易导致项目资金链条的断裂。对此，先项目执行过程中，建立以现金流为核心指标的预警机制，将现金流短缺作为监控项目风险的参考依据，确保资金链完整。

（二）合理进行税收筹划，防止涉税风险

首先，充分运用税收优惠，防止税收风险。由于我国税收优惠政策繁多，许多政策在实用性与配套性方面存在风险，PPP项目尤其需要关注税收优惠政策的合法性与时效性，尽量最大限度利用优惠。其次，未雨绸缪，提前做好充分准备。在项目筹备阶段，事先与项目所在地主管税务机关进行充分沟通与询问，避免专业失误造成不必要的支出，甚至形成错误的项目决策。最后，优惠力度最大化，避免税务风险。在考虑项目成本的基础上，尽可能最大化增值税进项税抵扣金额，并做到“三流合一”，避免税务风险。

（三）优化成本结构，合理控制预算

全面做好项目预算，是保证PPP项目有效实施的必要条件。因此，需要对项目前期投资做出充分详细的预算管理，全面综合考虑项目运营周期，分析项目收入与成本、费用与税金，运用目标成本法，层层细化成本明细，优化成本结构，控制每个项目周期成本管理。

注释：

①Hodge, Graeme A., Carsten Greve. Public-private partnerships:an international performance review[J],Public administration, 2007:545-SSR.

②Borzel T A, Risse T. Public-Private Partnerships: Effective and legitimate tools of international governance [J].Complex sovereignty: Reconstructing political authority in the twenty first century, 2005: 195-216.

③Ghobadian, Abby, et a1.Private-public partnerships: policy and experience[M].Palgrave Macmillan, 2004.

[1]Ghobadian, Abby, et a1.Private-public partnerships: policy and experience[M].Palgrave Macmillan, 2004.

[2]《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》[2015]42号.

[3]叶小静.产权视角下PPP项目的会计核算.经营与管理，2016 (7).

[4]全国PPP综合信息平台项目库第6期季报，2017.7.

[5]柯水建、王守清、陈炳泉.私营资本参与基础设施PPP项目的政府激动措施[J].清华大学学报（自然科学版），2009,(9)。