浅议首都人口疏解中的几个关系

米峙 北京物资学院商学院

浅议首都人口疏解中的几个关系

米峙 北京物资学院商学院

有序疏解非首都功能，是当前首都工作一项重要而紧迫的任务。在人口疏解工作推进当中，需要认真研究和妥善处理户籍人口和外来人口的关系、人口疏解与人才引进的关系、疏解人口与保障民生需求的关系、短期效果和长期目标的关系，在确保实现人口调控目标的同时，保持首都经济持续健康发展和社会和谐稳定。

首都 人口疏解 关系

随着以疏解非首都功能为重点的京津冀协同发展战略的实施，落实北京政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位，有序疏解非首都功能，进而带动人口疏解调控，确保人口规模守住2300万的“天花板”,为城市可持续发展赢得空间，成为首都工作一项重要而紧迫的任务。当前，北京的人口疏解正在全面推进当中，认真研究和妥善处理其中的几个关系对于做好这篇大文章具有重要意义。

一、户籍人口和外来人口的关系

户籍人口和常住外来人口构成一个城市常住人口的主体。根据北京市统计局发布的有关数据，2015年北京市的常住人口为2170.5万人，其中户籍人口为1345.2万人，约占62.0%；常住外来人口为822万人，约占37.9%。2016年，全市常住人口总数为2172.9，比上年小幅增加2.4万人；其中，常住外来人口为807万人，比上年减少了15万人。这一方面说明北京的人口调控初见成效，同时也反映出人口调控成效主要得益于常住外来人口的减少，而户籍人口增长趋势仍在持续。

进入本世纪以来，外来人口的增长一直是北京市常住人口增长的主要因素，对人口增长的贡献率超过70%。这些常住外来人口主要是在民营企业就业或自谋职业的非京籍人员。从人群构成、职业特点和疏解的难易程度考虑，把常住外来人口作为疏解的优先对象有其合理性，而且能更快见到成效。2016年北京常住外来人口数据的减少也印证了这一点。但考虑北京人口规模调控所面临的艰巨任务以及外来人口和户籍人口的比例关系，单靠疏解常驻外来人口“一条腿”走路显然是不够的。因此，在持续加大外来人口疏解力度的同时，必须适时把疏解目标指向户籍人口。

城市的户籍人口包括存量户籍人口和新增户籍人口。从北京市的情况来看，新增户籍人口除存量户籍人口的自然增长外，多是因党政机关和国有企事业单位新录用非京籍人员而形成。2011至2015年间，全市户籍人口年均增长约16.8万人，占同期常住人口增量的44.3%。实现北京常住人口不超过2300万人的目标，必须在大力疏解外来人口的同时，进一步加强对进京指标的管理，着力调整国家机关、企事业单位中与首都功能不相适应的职能及其人口需求，严控户籍人口增长规模，必要时甚至要考虑存量户籍人口的外迁问题。

二、人口疏解与人才引进的关系

北京作为全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，对高端人才的需求巨大。适度引进高层次人才，对于服务首都核心功能、保持和提升城市创新能力、推进城市发展都是必不可少的。因此，在疏解首都城市人口的过程中，不能采取“一刀切”的办法，而是要坚持有保有压，妥善处理好人口疏解和人才引进之间的辩证关系。

首先，必须坚持疏解人口这个大逻辑。要持续调整优化产业结构，严控“两多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高物耗、高污染，低附加值）产业，压缩低端产业的发展空间，抑制相关产业的人口需求。要加快建立充分反映市场经营成本和资源稀缺程度的公共服务及资源性产品价格形成机制，发挥价格杠杆在引导资源配置、人口调控等方面的积极作用。要坚持不懈地开展拆违打非、群租房整治、清理地下空间等工作，通过市场和行政的手段，引导和促进人口向外转移。

同时，要进一步完善人才引进的政策机制。人才问题事关首都发展的活力和动力，必须放在战略层面加以考虑。党委政府应将创造条件吸引和留住高层次人才作为城市发展的一条基本方针，在推进人口疏解的同时为人才落地、成长留出政策空间。诚然，在人才引进上首先必须坚持“高精尖”的原则，明确一般性人才和高层次人才的划分标准，完善相应管理体制和工作流程，避免出现以引进人才之名行争取进京指标之实的问题。在此基础上，要进一步完善相关优惠政策，在住房保障、子女入学等方面为高层次人才就业、生活创造有利条件，为首都长远发展厚积人才储备。

三、疏解人口与保障民生需求的关系

落实首都人口疏解措施，如关停批发市场、治理拆墙打洞、整治违法出租等等，不可避免地会造成一些经营主体及相关从业人员的减少，进而直接或间接地给群众生活带来影响。正确处理疏解人口和保障民生需求的关系，维护社会和谐稳定，同样是一个必须认真面对的问题。对此，要辩证分析、综合研判，既充分认识到某些调整是落实首都城市战略定位、推进城市可持续发展所必须付出的成本，又积极努力化解矛盾，把不利影响降到最低。

一方面，要在认识和行动上保持定力。疏解非首都功能，是北京城市发展史上前所未有的大事，既关系首都可持续发展，又关系京津冀协同发展，其重要性不言而喻。推进北京人口疏解，是京津冀协同发展这一大战略下的具体环节。对于其所带来的种种改变和调整，需要站在国家的层面、历史的层面来思考，只要未对经济发展、社会和谐造成大的冲击，都可视为可以接受的成本付出。更何况一些低端服务产业的存在本身就是造成人口聚集、交通拥堵、环境脏乱的重要因素，不应作为被认可和鼓励的对象。对这部分城市功能及其所涉及的从业人口的疏解应保持战略定力，毫不动摇地加以推进。

另一方面，要在保障措施上及时跟进。从坚持以人为本和维护社会和谐的角度出发，对于人口疏解给群众生活带来的不利影响必须予以重视并积极化解，确保群众合理需求得到保障。只有这样，才能为进一步做好人口疏解工作营造良好氛围和条件。事实上，首都核心功能的正常运转，也离不开附属功能的配套支持；高端人才的生产生活，也需要流动人口的服务保障。因此，对一些保障城市运行和民生需求的功能不应简单关停，而是要根据实际需要加以保留，并通过统筹规划、加强管理促进其转型升级，更好地发挥服务保障作用。对于与群众生活息息相关的餐饮、零售、家政等服务性行业的劳动力需求，也要予以保障，并可通过吸引京籍人口加入、创新组织模式等手段，以政府之力补市场之不足，以“正规军”取代“游击队”，不断提升从业者素质和服务水平，使大多数人成为人口疏解的受益者、支持者。

四、短期效果和长期目标的关系

根据中共中央、国务院对《北京城市总体规划（2016年——2035年）》的批复要求，到2020年北京常住人口需控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。要实现中央确定的目标，就要在人口疏解调控上坚持疏堵结合、短长并举，既控制增量，又调整存量，使人口总量实现动态平衡。

目前，在有关方面的共同努力下，北京人口疏解取得了初步成效。2016年，全市共关停退出一般制造业和污染企业335家，疏解各类商品交易市场117家，拆除违法建筑超过3000万平方米，清理地下空间400多处，整治违法群租房1.56万间，清理无证无照经营3.3万户，全市常住人口增量、增速继续保持“双下降”，城六区常住人口实现了由增到减的“拐点”。这些成果的取得无疑是值得肯定的，同时要充分认识到，实现人口疏解短期效果向长期目标的转化还需要一个过程，还需要持续艰苦的努力。一方面，要坚决巩固已有成果，防止疏解人口反弹回潮和在其他地区的重新聚集。另一方面，要抓紧制定人口发展的中长期规划，做好人口疏解的政策储备，使人口调控目标得到最终实现。

实现人口调控的中长期目标，根本在于通过产业和功能调整带动人口疏解。因此，必须彻底转变发展思路和模式，认真落实相关产业禁限目录，严控建设用地规模和开发强度，并结合雄安新区建设和京津冀协同发展，有序推进在京企事业单位的外迁，从根本上遏制城市规模膨胀、人口无序增长的趋势。同时，政府及相关部门应高度重视人口服务和管理工作，将其作为推进城市治理体系和治理能力现代化的重要内容，不断完善人口政策，建立人口动态监测机制，堵塞工作漏洞，为科学决策和实现人口疏解目标提供有力保障。

[1]《北京市政府工作报告》，人民网，http://leaders.people.com.cn/n1/2017/0123/c58278-29042769.html.

[2]北京市统计局，《2016北京统计年鉴》，中国统计出版社，北京，2016年.

[3]姚兵.关于首都人口规模调控的思考[J].前线,2015(05).

[4]杜艳莉、胡艳.北京人口疏解中的难题及对策[J].中国领导科学,2016(11).

[5]闫萍、尹德挺、薛伟玲.北京人口疏解的风险预警分析[J].新视野,2015(06).