多元共治：改善基层政府治理的有效路径

赵 强

(四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610207)

多元共治：改善基层政府治理的有效路径

赵 强

(四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610207)

现代治理理论的兴起和发展为改善政府治理提供了新的思路。现代治理理论所包含的多元共治顺应了经济社会发展对转变基层政府治理的要求，对促进基层政府在治理中科学民主决策，推动基层政府简政放权、实现基层政府的 “瘦身”以及增强基层政府的合法性和公信力具有重要意义。为更好推动基层治理，基层政府应树立多元共治理念,完善多元参与机制,促进基层自治，实现基层善治。

多元共治；基层政府治理；路径分析;善治

一、多元共治的基本特征

(一)治理主体的多元化

多方主体的参与，是多元共治的首要特征。要成为治理的主体，则必须要有相应的权威。在传统社会里，政府是公共权力和公共资源的垄断者，再加上社会组织的不发达，使得政府在治理中享有绝对的权威。而在现代社会，由于经济社会发展带来的利益主体多元化和社会结构的分化以及权利意识和民主法治精神的发展，使得公民参与政府治理的愿望愈加强烈；随着社会组织的不断出现和成长，专业化和自治化程度不断提高，其对于解决基层诸多问题也发挥着积极作用，在社会治理中的地位也日渐重要，成为基层治理新的一方权威主体。多元共治正是看到了当前经济社会的变化所带来的权威的多元化，因而主张多权威主体参与到治理中来。

(二)主体目标的一致化

在传统国家里，实现本阶级利益的最大化是政府治理的最终目标。而在现代国家，实现全体人民和国家整体的利益才是政府治理的终极目标。在传统政府一元主治的模式下，政府通过垄断公共权力和社会资源主导着社会治理，难免会导致政府权力的滥用，造成对公共利益的损害。而多元共治则要求治理的主体必须为增进公共利益服务，政府是这样，其他治理主体也是。多元共治通过多元主体参与治理，一方面能够对政府在治理中运用公共权力和资源形成有效监督，确保政府在治理中能够以公共利益为价值取向。另一方面，多方治理主体在该模式下能充分发挥其主动性和专业性，解决治理难题，更好地维护公共利益。

(三)主体地位的平等化

在传统政府一元主治的模式下，虽有其他主体的参与，但政府在治理中作为绝对的主导高高在上，其他治理主体的资格完全由政府赋予，其参与方式和参与程度也完全由政府决定。因此，它们必须完全服从政府的意志，没有自己的独立性，在政府和其他治理主体之间形成了控制与服从的关系。多元共治模式的产生与市场经济发展所带来的平等、合作和协商精神是分不开的，同时它也是法治精神在社会治理领域的体现。该模式认为政府和其他治理主体都是治理中不可或缺的一部分，在法律上享有平等的参与资格，它们之间的关系“不再是单向的命令和控制，而是以共同信念、相互依赖和合作为特征”[1]95，是平等的合作者。

(四)多元主体参与的有序化和规范化

多元共治强调的是除了政府以外，其他治理主体都享有参与治理的资格，但这种参与并不是无序的、混乱的参与。传统治理模式下，除政府外的其他主体并没有法定的参与治理资格，参与渠道非常狭窄，参与规则往往也是由政府来制定，因而具有随意性，而且缺乏保障机制。而“多元共治是各个主体依据一定规则进行的平等协商或竞争，而非强制性的命令和指示”[2]，它要求为多元治理主体的参与提供规范化的渠道和制定规范化的参与规则，让各治理主体能够依法律规则而不是依行政权力、有秩序地参与到治理中来。

二、多元共治对基层政府治理的必要性分析

(一)经济社会发展对改革基层政府治理的必然要求

马克思主义认为经济对政治具有决定作用。现代经济是一种市场经济，强调市场规律在经济发展中的重要性，主张避免政府对经济的不必要影响。市场经济里所蕴含的自主精神和自治精神，具体到国家的社会生活层面则表现为市民自治、行会自治等。这种经济社会的变迁，要求政府改变传统对经济社会进行全面干预的治理模式，充分尊重市场规律和社会自治。同时，市场经济的进一步发展也刺激了利益主体的权利观念，使其通过参与政治生活来维护自身合法权益的愿望愈加强烈，而传统政府治理中并未将其充分吸纳进来。面对经济社会发展所带来的新变化，若政府不对自身治理模式进行改革，则势必会造成政府与社会的对立和冲突。

在基层政府治理中，基层政府直面的是高度分化的多元的利益群体和各种利益矛盾。经济社会发展所带来的基层民众权利意识的增强，使得利益各方参与政府治理的意愿越来越强烈，基层政府在治理中若是忽视这一现实，则会造成由于参与不畅而引起的基层社会的动荡，近年来不断出现的上访事件和群体性事件就是很好的证明。而在多元共治模式下，利益各方的利益诉求能够得到足够的重视，充分参与到基层政府治理中来。通过多方的互动和协商，尽可能兼顾各方利益，及时缓解不同群体的利益矛盾和民众与政府的矛盾，维护基层社会的和谐稳定。

(二)促进基层政府决策科学化和民主化的题中之意

基层事务错综复杂，再加上基层事务往往涉及人民群众的切身利益， 因此基层政府在治理中必须做到科学、民主决策。决策的科学化要求充分掌握相关信息和运用科学的方法,而传统政府一元主导的治理模式由于忽视多方参与，会导致政府在治理中掌握的信息和情况不全面，决策的方法也缺乏科学性，因此难以做出科学的决策。决策的民主化则要求多方主体能够较好地参与进来，避免一方专断，使决策符合大多数人的意愿和利益。而传统政府治理模式由于忽视相关利益主体的意愿，缺乏相关利益主体的参与，其决策很难反映人民大众的意愿，因此其决策往往也缺乏民主性。

协商参与精神是多元共治的重要内涵，具体到基层政府治理层面，它要求利益各方都能够有效地参与到政府决策中来。基层政府治理涉及诸多主体的利益，如公民、企业和社会组织等。出于维护自己利益的需要，各利益主体迫切要求参与到基层政府治理中来，他们的参与也是基层政府科学民主决策的充分保障。一方面，多元主体的参与能够让基层政府在治理中掌握各方面的充分信息，运用各方的知识做出更为科学的决策。另一方面，多元共治为相关主体提供了有效的参与基层政府治理的渠道，通过基层政府与相关主体的协商沟通，避免基层政府决策的专断，促进民主决策。

(三)推动简政放权实现基层政府“瘦身”的内在要求

政府、市场和社会按照各自的界限运行，是现代社会的一大特点。传统政府治理中，政府社会高度一体化，社会生活的每个角落都能看到政府的影子，形成了无所不管、无所不能的全能型政府。这种政府模式下，公民社会发育水平和社会自治程度都不高。因为政府需要管的事务过于繁多，从而造成了政府机构的膨胀、政府人员的冗多以及政府运转的混乱、效率的低下等问题。与此同时，全能型政府带来的治理主体的单一性和行政权力主导治理，也使得在治理中对政府权力的行使监督不到位，带来了政府权力的滥用和政府的腐败等问题。在基层政府治理中，主要表现在基层政府对群众自治事务、社会组织内部事务的广泛干预以及利用对基层资源的分配权以权谋私等方面。

现代社会的形成离不开经济的市场化。市场经济强调政府要尊重市场的自我运行规律，避免对经济发展的不当影响，也就是要明确二者各自的职能范围。现代社会又是一个公民权利意识不断觉醒的社会，要求政府充分尊重公民权利，减少对公民个人事务的不当干预。另外，现代社会亦是一个既高度分化又在不断整合的社会，利益主体为了更好地实现自身利益，必然会按照适当的规则组织起来、成立各种组织。其结果，是社会组织种类的日益复杂化和职能的专业化，其自我管理和参与政府管理的意愿也越来越强。这就使得对政府进行“瘦身”，合理界定政府与市场、政府与社会、行政权力与个人权利的边界问题越来越成为一种必要。而多元共治正是顺应了现代社会的这些变化，主张通过多元主体参与基层治理，激发市场、社会和公民的活力，打破基层政府的垄断地位，推动其简政放权和“瘦身”。

(四)增强基层政府合法性和公信力的必然选择

古代社会政府统治的合法性要么源于神话传说、要么源于血缘宗法，而要不断维护其合法性则需要不断地强化国家暴力机器以及加强对社会的绝对控制。而在现代社会，政府的合法性则源于其所代表的公共利益，而要维持其合法性就必须不断增进公共利益。传统基层政府治理中，由于官本位思想下的基层政府一元主导，其他主体很难或者说根本没有机会参与到基层政府中来。这种治理方式由于缺乏互动和协商，很容易导致基层政府在治理过程中对相关主体利益的忽视甚至损害。更严重的是，由于行政权力在治理中缺乏有效的监督，极有可能导致权力被滥用，造成基层政府牺牲公共利益以权谋私。伴随着现代社会民主、参与精神和权利意识的增强，传统的基层政府治理模式会严重降低基层政府的公信力，造成人民群众对基层政府的认同危机。

多元共治则通过多方主体的有效参与，不仅能为利益各方提供充分表达自己利益诉求和参与基层政府治理的有效渠道，还能对基层政府治理进行有效监督，确保政府权力用于增进整体福祉。治理过程中多方主体与基层政府的有效协商和互动，不仅满足了利益各方的政治参与要求，还能够使其充分了解基层政府治理的相关内容，增强对基层政府治理中相关政策和相关措施的理解和支持，增进与基层政府之间的和谐关系。因此，相较于传统政府一元主导的治理模式而言，多元共治能使基层政府获得更多的认可度，增强其在人民群众中的公信力。

三、多元共治对改善基层政府治理的启发

基层政府一元主导的治理模式存在诸多问题。首先，这种治理模式体现出的是政府高高在上的“官本位”思想。基层政府与其他治理主体之间的地位是不平等的，其他治理主体的参与资格完全由基层政府赋予，参与方式和参与程度也由基层政府来决定，自主性和积极性受到极大限制，长此以往会造成“政社”之间的矛盾冲突。其次，这种治理模式忽视民众的利益诉求。直面民众的利益诉求，这是基层政府治理的一个鲜明特征。因此，离开民众来搞基层治理是行不通的，“基层民众的积极参与是实现基层治理的基础”[3]。而传统的基层政府治理模式下，缺乏互动的、单向度的命令服从关系成了政府与民众间的主要关系 。由于民众参与基层政府治理的渠道不畅通，其利益诉求很难进入到基层政府的决策当中来，其结果往往造成政府与民众之间的隔阂，产生官民间的矛盾冲突。再次，这种治理模式下由于未能充分发挥其他治理主体的作用，使得基层政府“事必躬亲”，往往造成政府治理效率低下。基层治理问题复杂多样，涉及各个领域，基层政府一元主导，万事皆管，未必就能将所有问题管好。而且在当前“权责统一”的法治政府背景下，管的越多责任也就越大，管得好可以为政府带来政绩，管得不好则会影响政府权威。

党的十八大提出：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制[4]。之后的十八届三中全会强调要“改善社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[5]。因此，打破传统政府一元独治的治理格局成了创新社会治理的一大潮流。通过本文前面两部分对多元共治特征和必要性的分析，针对上述基层政府治理的问题，笔者认为多元共治对改善基层政府治理至少有以下几点启发。

(一)转变治理思维，树立共治理念

基层政府主导治理实际上体现的是治理中的“官本位”理念，认为只有基层政府才具有基层治理的唯一资格。具体到策略上，基层政府对社会进行全面管控是其一大特点。而现代社会是一个民主法治精神建构的社会，民主精神要求公民对公共事务的充分和有效参与，而法治精神则要求相关主体要以法律而不是以权力为行动依据。多元共治正是现代民主法治精神的体现，它要求破除过去由政府“独治”的理念，形成现代“共治”理念。多元共治强调“对不同治理主体的权力、公共责任处理必须以法治为基础”[6]，治理主体的资格由法律赋予，在法律上都是平等的关系，在治理过程中则是积极的协商伙伴关系。

当前我国的基层治理往往只是由基层政府“独唱戏”。要看到，基层群众自治组织、社会组织、企业以及公民等都是基层治理的参与者。一方面，他们有着参与治理的强烈愿望，迫切要求参与到基层政府治理中来。另一方面，他们具有相关领域的知识和能力，在解决基层治理问题中发挥着独特的作用，具有一定的权威。为此，基层政府必须树立携手共治理念，理顺与其他治理主体的关系，创造条件充分吸纳多方主体参与到基层政府治理中来，满足他们的参与愿望，同时也更有效地解决基层治理中遇到的难题。

(二)完善参与机制，促进多元参与

当前，我国经济社会的发展使民众对自身的权利和政治参与已不再冷漠。传统基层政府一元主治的治理模式下，多方主体的参与十分有限。即使能够参与往往也只是“象征性”的被动式参与，决策完全由基层政府来制定，其他治理主体只能贯彻政府的意志和政策，其主动性受到极大限制。其结果，往往是基层政府做了许多自身认为好的事，而群众的认可度却并不高。更为严重的是，由于长期忽视参与会造成基层诸多利益主体的利益诉求长期被漠视，利益冲突得不到及时化解，会引起官民关系紧张和基层社会的动荡不安，影响我国经济社会发展大局。

在多元化和高度分化的基层社会，利益主体的需求具有差异化、多样化的特点，而其利益诉求的直接对象往往就是基层政府。因此，要想更好地进行治理，基层政府必须直面这一现实，通过完善参与机制、促进多元参与来主动倾听和回应利益主体的利益诉求。当前，多方主体可以通过诸多渠道参与基层政府治理，比如民主协商会、专家座谈会、电子政务平台等，但是由于参与各方地位的不平等以及缺乏充分的互动，往往使得现行的参与机制效果不佳，其促进基层政府有效治理的效果相当有限。为此，必须要探索一种新的基于民主平等法治精神基础之上的、多方主体能够充分互动协商的参与机制，让利益各方能够充分参与到基层政府治理中来，使基层政府在治理中能够更好地考虑到各方利益，有效地缓和利益冲突，协调好官民关系，实现社会的和谐稳定。

(三)减少过多干预，促进基层自治

传统政府一元主导的治理模式中，基层政府通过行政权力对基层社会进行全面的管控，其结果是基层群众自治组织的行政化和社会组织自主性的丧失。一方面，基层群众自治组织可以说在很大程度上成了基层政府的下派机构，服务的对象不是基层群众而是基层政府，其自我管理、自我教育、自我服务的功能大打折扣，形成了 “村级组织在很大程度上仅仅成了贯彻上级政府行政任务的工具，即所谓‘乡政寓于村治之中’”[7]的局面。另一方面，基层社会组织必须绝对服从于基层政府的领导，基层政府通过各种手段对其内部事务进行广泛干涉，使其独立性和自治化程度不断降低。总而言之，这种表面上有多元参与的治理模式实质上还是基层政府的“一元独治”。

多元共治不仅要求治理主体的多元，还要求多元主体必须在一定程度上自治。十一届三中全会以来，明确政府、市场、社会各自的地位和职能成为我国政治体制改革的一个重要内容。政府要坚持职权法定的原则做好自己的事务，将属于市场和社会范围内的事务交给多元主体去做，过多的干预只会破坏市场和社会内在运行规律，于治理来讲有害无益。因此，对于市场能够调节的、社会能够解决的治理问题，政府应该放手让多元主体做。在基层，基层群众自治组织拥有法律上的自治资格，依法设立的社会组织也是基层治理的重要主体，他们自治的过程本身就是解决基层治理难题、调节利益冲突的过程。保证他们依法参与基层政府治理的独立性，还能够为基层政府在治理过程中出谋划策、提供帮助，促进基层政府治理决策的科学化、民主化；更能监督基层政府在治理中用好手中权力，依法行政，促进廉洁治理。

四、结语

基层政府治理的最终价值取向应是促进基层善治。善治是公共利益最大化的管理过程[8]，而各方的参与则是实现善治必不可少的条件。缺乏参与的封闭化的治理模式是造成当前基层政府治理危机的重要原因，而在利益主体和社会结构高度分化的当今社会，只有尊重多元主体的地位、倾听多元主体的呼声、推动多元主体的有序参与，才能在协商互动中达成共识，更好地增进公共利益；才能在目标一致下携手共治，更好地推动基层善治。

[1]李慧凤. 制度结构、行为主体与基层政府治理[J].南京社会科学，2014(2):93-99.

[2]胡庆亮.推进国家治理体系现代化的逻辑与理路:从党政二元一体到主体多元共治[J].求实，2015(9):12-17.

[3]陈家刚.基层治理:转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索，2015(2):47-55.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-09)[2017-04-26].http://cpc.people.com.cn/18/n2012/1109/c350821-19529916.html.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].(2013-11-15)[2016-10-12].http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[6]王名,蔡志鸿,王春婷,等.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014(12):16-19.

[7]陈浩天.从治理到善治：基层政府治理嬗变的现实图景与国家整合[J].湖北社会科学， 2011(11):41-44.

[8]俞可平.中国治理变迁30年(1978—2008)[J].吉林大学社会科学学报，2008(3):5-17.

[责任编辑：张天景]

2017-05-22

赵强(1991— )，四川省泸县人，四川大学马克思主义学院政治学专业硕士研究生，研究方向为政治学理论。

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：1002-6320(2017)05-0092-04