论秸秆焚烧问题的法律治理

颜迪梅

四川大学，四川 成都 610200



论秸秆焚烧问题的法律治理

颜迪梅

四川大学，四川 成都 610200

在我国的城郊和农村地带，每到秋收季节，都会产生严重的农作物秸秆被就地焚烧的问题。我国政府虽出台了相应的法律文件，采取了一系列措施进行防控，但结果并未如预期般逐步减少，反而日趋严重。

秸秆焚烧；秸秆禁烧；秸秆综合利用

一、秸秆禁烧的合法性与合理性分析

农民对其农业生产过程中产生的秸秆享有绝对所有权，根据《宪法》第13条、《民法通则》第71条、《物权法》第4条等相关法律法规的规定，对于作为农民私有财产的秸秆，农民享有合法的对其占有、使用、收益、处分的权利。秸秆焚烧属于农民行使处分权的一种方式，秸秆禁烧是对农民个人权利与自由的一种限制。政府禁烧秸秆是否具有合法性与合理性，这一问题值得探讨。依照我国《宪法》第51条对公民自由和权利限度的规定，公民行使权利时，不得损害国家、社会、集体和他人的自由和权利。在这种情况下，焚烧秸秆的行为由于破坏了生态环境，损害了大多数人的“公共利益”，就得不到宪法和相关法律的确认和保障。因此，政府禁止焚烧秸秆的行为是合法的。但是，国家基于维护社会公共利益的需要，对农民焚烧秸秆的自由进行了限制，也理应对其进行适当补偿。但在我国目前的禁烧秸秆规定中，只明确了禁烧以及违反规定的后果，未规定有关补偿的措施或者补贴额极低，根本无法调动农民的积极性，这是很不合理的。

二、我国秸秆焚烧现状及危害

(一)秸秆焚烧现状

在我国，水稻、小麦、玉米、高粱等农作物被农民大量种植，每年产生的秸秆总量十分可观。现阶段，由于我国秸秆利用技术水平低、经济效益差、投入产出不对等等原因，大多数秸秆被农民在田野中采取就地焚烧的方式处理。近年来，在每年的10月份，各省市出现大面积的农作物秸秆被集中焚烧的现象，有些城市甚至连片燃烧，狼烟四起，火光冲天，烟雾缭绕。根据环保部和国家卫星气象中心监测报告公布的数据显示，在我国，秸秆焚烧重灾区主要集中在黑龙江、内蒙古、山西、吉林等省份。2016年10月24日至10月30日期间，环境卫星共监测到秸秆焚烧火点625个，其中黑龙江521个，较2015年同比增加266个，内蒙古、河北和山西也有小额增长。此外，受过境时间的影响，环境卫星只在每日的固定时间点进行遥感监测，无法监测到一天内全部着火点，云覆盖下的火点信息也不在统计范围之内。所以，实际上当天秸秆焚烧点的数量可能比数据上反映出来的要高出很多倍。

(二)秸秆焚烧的危害

严重破坏大气环境，危及人体健康。秸秆的露天焚烧会产生大量的固体颗粒物和滚滚浓烟，这些烟和颗粒物在空气中很难短时间内消除，造成环境空气质量恶化，是导致雾霾天气产生的重要凶手。而且，由于秸秆焚烧的过程中会产生有害气体及颗粒污染物，这些物质会对人的眼睛，鼻子及咽喉的黏膜部分产生刺激，造成咳嗽、流泪、头晕、胸闷，在严重的情况下，甚至会导致支气管炎等呼吸道疾病的发生，严重危害人体健康。

引发火灾。干燥的秸秆属于易燃物，焚烧时很容易点燃周围的物质。特别是在冬季的时侯，天干物燥，风向无常，一旦着火，火势借助风的作用极易蔓延至其他地域，引起大范围的火灾，对人民群众的人身安全和财产安全造成重大威胁，如果在山林附近焚烧秸秆，后果更是不堪设想。

浪费资源。农作物秸秆属于生物可再生能源，可以作为肥料和饲料使用。据有关数据显示，我国每年因焚烧秸秆丧失的氮元素几乎达到了我国整年化学氮肥的产量。从另一方面来说，我国农村地区燃烧稻杆的行为，致使大量可作为生物资料的稻杆资源被浪费，相应地还会增加饲养成本，从而变相地对我国蓄牧业发展产生不利影响。

三、秸秆焚烧屡禁不止的原因

(一)现实原因

回收成本高。秸秆的回收利用，需要付出劳动力成本、机械成本和运输成本等。而目前农村劳动力严重紧缺，留下的大多是老人、妇女和儿童，在短暂的收获期间，基于青壮年劳动力短缺的原因，农民根本无法兼顾秸秆回收这一既耗时间又耗精力的事项。而且，秸秆回收投入大，收益少，经济利益与投入明显不对等，采用回收利用方式处理闲置秸秆，无法获利不说可能还要往里倒贴。而一把火烧了秸秆，既省时省力还省钱，这一原因更打击了人们回收利用秸秆的积极性。

秸秆综合利用技术差，资金不足。现阶段，秸秆综合利用的方式多种多样，如秸秆发电、制作板材、制作饲料、培植食用菌等形式，但在实际利用时，往往呈现出不同程度的高投入、低效益、费时费力等问题。一些对秸秆进行综合利用的企业，因为利润低，经济效益欠佳而难以维持。

农户保护环境与秸秆综合利用意识薄弱。秸秆焚烧会严重浪费生存资源，破坏生态环境，许多农民对此问题认识不够。在笔者生活的农村，大多数农民认为焚烧秸秆是沤肥的一种绝佳方式，借此能增加土壤中的钾肥，根本不认为燃烧秸秆会污染环境，更不用说知晓焚烧秸秆是一种违法行为。

(二)制度原因

禁烧秸秆的相关立法性文件的法律位阶不高。纵观秸秆焚烧的相关法律文件，其中位阶最高的是部门规章，其余的多以行政指导的形式发出。此外，各省市制定的地方性文件，仅能在自己的管辖范围内施行，当某一区域内的大气污染蔓延至其他地域，造成跨界污染的情况下，缺乏适当的治理手段。并且，现阶段我国中央和地方出台的有关秸秆焚烧的法律文件大多是以通知或办法的形式出现，这些文件在实践中缺乏足够的信服力，容易出现执法不严、违法不究的局面。

秸秆禁烧的相关规定过于原则，缺乏可操作性。到目前为止，虽然国家层面和地方层面都制定了有关秸秆禁烧的规定，但都过于原则，缺乏明确具体的实施细则。例如，江苏省颁布的《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》第2条规定了农业、环保、公安、交通等部门要联合执法，共同做好秸秆综合利用和禁烧工作。但具体如何开展禁烧，怎样对秸秆资源进行综合利用，没有详细的规定。因此在实践过程中，各部门在进行秸秆禁烧行为监管时，可能由于规定过于模糊，无法达到监管目的。

缺乏对秸秆综合利用的有效补贴制度和激励机制。前文中提到，国家基于保护“公共利益”而对农民的焚烧行为进行限制具有正当性与合法性。但是基于社会公益对公民私益进行限制，而没有关于合理补偿的规定，存在着一定的不合理性，对原本就处于弱势的农民群体来说是不公平的。

四、秸秆焚烧法律治理的完善

(一)建立健全秸秆禁烧法律制度

健全秸秆禁烧法律法规。在我国目前的秸秆禁烧法律体系中，具有最高法律效力的是《秸秆禁烧和综合利用办法》，属部门规章，具有法的效力，由国家强制力保障实施。但就其在实践中的执行力与影响力而言，较法律和行政法规具有明显不足，难以达到预期效果。所以首先应当在国家立法层面上制定更高一级的行政法规，并完善相关法律条款，增加法律威慑力。其次，由于秸秆焚烧行为主要发生在农村，故秸秆禁烧相关法律立法时应结合基层实际状况，通过完善地方立法的方式与上位法进行衔接，进一步保障秸秆禁烧工作的全面铺开。

完善实施细则。在秸秆禁烧方面仅通过制定行政法规和地方性法规来规制显然不够。因为秸秆焚烧问题多种多样，执法对象点多面广，各个区域对焚烧行为的管控方式也各不相同。各地区、各部门应根据自身实际，因地制宜，具体问题具体分析，制定完善而具有可操作性的实施细则。同时，还要明确进行秸秆综合利用和禁烧的具体措施和手段，以真正达到减少秸秆焚烧的目的。

强化执法监管，落实禁烧责任。秸秆禁烧的监督执法工作不是依靠一个部门就可以解决的，需要公安、城管、环境保护等多部门积极配合、联合执法。受焚烧行为发生的地理环境的影响，秸秆禁烧工作亟须基层政府与基层群众自治性组织的干部鼎力支持，层层签订秸秆禁烧工作目标责任状并确保层层落实。同时为了杜绝多个部门推诿责任，踢皮球的现象出现，还需确定秸秆禁烧各处理主体的具体责任和义务。

(二)建立健全农作物秸秆的综合利用制度

建立秸秆综合利用的补贴制度和激励机制。秸秆焚烧屡禁不止的原因在于秸秆回收投入产出比例不合理，农民无法从中获利。建立秸秆综合利用的补贴制度和激励机制能提高农民的积极性，从而选择回收秸秆加以利用。激励措施具体可以表现为给予农民一定的现金补助、提高收购秸秆的价格、为农民综合利用秸秆的行为提供技术帮助等。

大力推进秸秆综合利用技术的创新。在现有的技术条件下，秸秆的利用成本高，经济效益低的现状严重打击了农民和企业的积极性。若想从根源上解决农民焚烧秸秆的问题，必须提高农民和企业利用秸秆的收益，成为能够提供就业机会和商机的新兴产业，这就需要技术创新。用新技术来提高秸秆的利用效率，开发新的用途，提高经济效益。

加大秸秆综合利用和禁烧的宣传力度。对秸秆禁烧和综合利用的宣传应当深入农村，利用广播、电视、宣传栏、宣传标语、传单等多种手段，让广大农民群众切实了解综合利用的优势和焚烧秸秆的危害，鼓励社会各界积极参与，使禁烧秸秆成为自觉行动。

五、结语

秸秆焚烧问题的解决需要所有人的共同努力，秸秆露天焚烧所带来的一系列不良后果，无人能够独善其身，也无人能够置身事外。只有在政府与社会公众的共同努力之下，才能最终有效地解决秸秆焚烧的问题。

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2095-4379-(2017)13-0130-02 作者简介：颜迪梅(1993-)，女，湖南娄底人，四川大学，环境与资源保护法专业硕士研究生。