美国国家公园建制对我国建立国家公园体系战略发展的借鉴意义

沈 策

（中国艺术研究院，北京 100029）

美国国家公园建制对我国建立国家公园体系战略发展的借鉴意义

沈 策

（中国艺术研究院，北京 100029）

加快推进国家公园建设的一系列文件政策的出台，标志着我国希望通过建立国家公园，来保护生态环境资源和国家自然文化遗产。文章简要介绍了美国国家公园建设的历史沿革及初建立意，探析了美国国家公园现状及相关政策，给出了美国国家公园对建设中国国家公园的启示。旨在通过借鉴美国国家公园建设的立意和导向、管理机构设置以及保护开发的具体措施，为我国建立国家公园体系提供有益的参考。

国家公园体系；美国国家公园政策；保护与使用；有益借鉴

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制。2015年年初，我国出台9省市开展建立国家公园体制试点方案；同年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。2017年，中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》有关“加强重大生态工程建设”中强调：要加快推进国家公园建设。一系列文件政策的出台，标志着我国希望通过建立国家公园，来保护生态环境资源和国家文化遗产的理念已经日趋明朗[1]。

美国是世界上唯一一个和中国相似，拥有丰富自然资源和多样性地貌、处于相同纬度区域、并在国土面积上又相近的国家。同时，美国又有着百年建设国家公园的历史传统和成熟经验，美国国家公园从无到有，政府、民众对其认识不断深化，国家对其管理不断完善，其功能被不断开掘，已发展成为庞大的国家公园系统[2]。因此，借鉴美国在国家公园自然资源保护和文化建设的经验措施显得尤为必要。

1 进步主义时代美国国家公园建设的初建立意及历史沿革

“国家公园”的概念开始于美国艺术家乔治·卡特林。1832年，卡特林在达科塔斯一次旅行中，对美国西部开发中印第安文化、野生生物和荒原受到的冲击感到担忧。他在一篇文章中写道：可以通过政府的保护政策，将它们保存下来。

随后，国会决定把优胜美地峡谷像州立公园那样作为保护区赠送给加利福尼亚州，又决定将位于怀俄明和蒙大拿州的黄石地区作为大众公园或人民娱乐休闲地特别保留。但由于上述州政府都不愿对其接收、管理，于是，这些地区就作为国家公园由美国国家内政部进行监管，此后，国会照此模式，又建立了一系列国家公园。同时，保护自然的理想主义冲动开始和推进旅游业讲求实效的愿望联系在一起；在公共土地上保存史前期印第安人遗址和工艺品的兴趣也日益高涨。之后通过的《古迹法案》，授权总统把历史的和史前的建筑物以及其他具有历史或科学价值的地区，作为国家保护区，置于联邦政府管理之下[2]。

19世纪末至20世纪初，进步主义时代的政治运动和意识形态来源于美国社会对工业化带来的问题的种种反思，在这一时代背景下，对新兴自然资源保护运动大力支持的美国总统西奥多·罗斯福面对当时美国无节制开发自然资源，对环境进行野蛮破坏等一系列问题，成为了首位质疑长期以来关于美国拥有无尽自然资源的神话的总统。他相信自然资源保护是“当时重大的实际问题”，为了长期的公众利益，必须以对国家自然资源的科学管理来替代个人和企业随心所欲的环境开发。他在其任期内强力推动这一理念，也使得这成为其领导能力最为持久的遗产之一。

之后，时任佛蒙特州的外交官乔治·铂金·玛什提醒美国人需要进行干预以保护环境的长期健康，得到了很多人的响应。

其实，当时美国保护自然资源的最初倡导者都是社会精英阶层中热衷于打猎和钓鱼的户外活动爱好者（包括西奥多·罗斯福），他们担心贪婪的职业猎人和捕猎者会将猎物赶尽杀绝。例如，1886年的自然主义者和《森林和溪流》编辑乔治·波导·格林内尔创立了奥杜邦协会，保护野鸟免因人类对其羽毛的垂涎而遭受杀戮。两年后，格林内尔、罗斯福和一些其他以打猎作为休闲消遣的爱好者组建了布恩和克罗克特俱乐部，它是为纪念两位传说中的边疆居民丹尼尔·布恩和大卫·克罗克特而得名的。俱乐部的目标是确保大猎物受到繁衍保护。一些全国发行的月刊，如《美国冒险家》《森林和溪流》和《田野与溪流》，也以此为目标并将它推广开来。到1900年，大多数州都实施了管理狩猎的法律，并设立了猎物避难所和强制执行新法规的看守人。

然而，西奥多·罗斯福就提倡在美国国家公园建设的立意中明确其在保护理念之外，更注重可供开发的功利性。他在1901年发表的第一次国情咨文中就明确：要确保总是有足够的森林能够“提升和维系我们国家的资源以及依赖于它们的工业”。被罗斯福任命的林业部部长吉福德·平肖解释道，自然资源保护运动要致力于推动“为最多数人带来最长时间的最大利益”。罗斯福和平肖既不是热爱大自然的浪漫主义者，也不是生态学家，他们支持进步主义提倡的效率和政府管理理念。他们认为，“自然资源保护主义的第一原则是发展”，要确保“最明智地使用这块大陆上现存的自然资源，以符合现在生活在此的人们的利益”[3]。

功利主义的保护主义者喜欢有节制的使用而不喜欢对自然的严格保护，他们致力于为了供水、发电、灌溉等目的，由公共当局兴建水坝。

当时的保护情况是，随着越来越多的国家保护地开始归入内政部负责管理，军方的介入，也让保护地接受军事管理时，平民也被委任管理。由于没有强有力的中央管理机构，那些负责管理公园的人在没有相互协调的监督指导下和警察保护下工作。面对利益追逐，国家公园容易受到伤害，包括权势日盛的保护运动中的一些人[2]。

因为是否在约塞米蒂国家公园的野外赫奇赫奇山谷修建水库，自然资源保护运动内部以罗斯福和平肖为代表的功利主义者和以当时著名的自然主义者、“美国国家公园之父”的约翰·缪尔为代表的保护主义者出现了明显的分裂[3]。于是，赫奇赫奇筑坝事件突出了公园运动在立法上的弱点。当功利主义保护派主导的美国地理测量部门、森林和垦植部门在政府中大行其道时，华盛顿却没有可相匹敌的部门为纯自然主义的保护主义者保护公园说话。而后，芝加哥商人斯蒂芬·T·马瑟发觉了其中的矛盾并出于解决的目的，同时任内政部长的弗兰克林·K·雷恩发动成立一个国家公园管理局的运动，强调了国家公园作为游人必往之地的经济价值，有效模糊了功利主义保护和环境保护之间的分歧，强调公园管理局保护公园资源和为群众提供休闲服务的双重使命，并强调保护理念的优先地位。寻求具有超级、特异品质的保护区，或者具有国家重要性的某种十分不平凡的自然特色的地区作为国家公园进行保护的理念，也在这一时期被树立起来[2]。

整个19世纪20年代，国家公园系统实际上还是西部公园系统，并以自然保护区为主。在随后的几十年中，国家公园开始向东扩展，东部地区拥有许多历史战场遗址、军事堡垒和纪念物作为国家军事公园和文物古迹的历史遗产。至此，公园管理部门和公园系统已经开始真正参与到对国家自然和历史资源的保护中[2]。

2 美国国家公园的发展及管理保护政策探析

美国国家公园是美国最宝贵的历史遗产之一，它作为美国人的公共财产得到有效管理，并为让后代享用而一直在进行着保护和维修。美国利用国家公园保护国家的自然、文化和历史遗产，让全世界通过国家公园了解美国的壮丽风貌、自然和历史财富以及国家的荣辱忧欢。相信很多人对于美国的整体印象，甚至已经不是纽约、洛杉矶这样的世界大都市景观，而是由一大片充满自然壮美和荒野生机的国家公园和无数个州立公园串联起来的宏阔景象。这种以国家公园呈现出来的国家自然人文历史模式，需要一个长期建设发展的过程。

从1916年开始，美国的国家公园主要是由隶属于美国国家内政部的国家公园管理局统一协调管理，管理局的标志就是在每个国家公园入口处都可以看到的由代表植物和野生动物的红杉树、北美野牛，与代表风光旅游的山川河流组成的、具有历史考古价值的楔形箭头图案。截至2014年，国家公园管理局雇佣了21 651人来监督管理417处生态自然历史遗迹，其中有59处被指定为美国国家公园，像著名的黄石国家公园、大峡谷国家公园、大沼泽国家公园以及大烟山国家公园等。在这些被保护对象中，涉及了陆地、海洋、湖泊、水库、大河、溪流、考古遗址、海岸线、历史建筑物、博物馆收藏、小径以及公路等，涵盖面非常广泛。

在当年罗斯福解救萧条新政的使命下，成千上万的青年积极参与国家和州的公园保护、修复和建设工作，许多雇佣的专业人员最后留在了管理局的名册上成为了职业雇员。正是因为国家公园管理局这一重要部门的正常运转，使得后来国家公园发展中可能面临到的诸如财政控制、资源过度开发、历史遗迹和文物受损、旅游热等问题都能得到妥善解决。

美国国家公园管理局下设的丹佛设计中心独家负责对美国国家公园整体的规划设计，并全权统一负责规划的组织实施，确保了美国国家公园各项设施在100～200年内不会有较大的改动或变动，这在节约行政成本、便于统一管理方面成效明显。

后来，国家公园管理局决定以10年时间，10亿美元的资金来升级换代公园设施，补充职员和资源管理——即著名的“66计划”。其显著标志就是设置附有说明的展览，视听设备和其他公共服务的多功能公园游客中心。而这一重要政策至今成为美国国家公园的一个独特而显著的服务特征，其生态学的方法构建强调生态关系的环境解说和给学校学生以情景结合的大自然环境科普教育促进了生态国家的形成和国家创造力的实现[2]。在去年美国庆祝国家公园管理局成立100周年之时，盖洛普民调结果显示，美国人对国家公园管理局赞誉有加的民众反馈就足以证明国家公园管理局设置的必要和成功 。

随着美国新入选的国家公园成批次地加入，遴选一个潜在的公园必须符合4项标准的原则被固定下来：①它应是特定类型资源中的杰出范例；②在阐明或诠释美国国家遗产的自然主题或文化主题中具有独特的价值或质量；③为休闲旅游、公共使用或科学研究提供最高级别的机会和条件；④在资源的真实性、准确性以及相对没有遭受破坏和污染的完整性方面保持一个高水准的范例模式。尽管美国国家公园系统中的所有单元都由国家公园管理局负责，但实际中，它们都由委任的独立立法来具体监督管理，例如，国家遗址就是由《古迹法案》来规范保护。

建立国家公园体制，其意义远不限于生态文明建设，它也是国家文化建设的重要内容。而有关文化建设，美国国家公园可谓落到了实处。一般来说，进入美国国家公园买票时就会获得一份黑底白字的公园手册，其主要内容是一张信息翔实的公园地图，上面配有公园自然文化内涵和特有动植物的详实文字介绍以及精美照片或插图，由于美国国家公园面积很大，一般都需要开车前往，所以这张地图标有清晰的行车路线和宿营赏景的指定地点等信息，是非常直观有效的指南和知识科普。游客在翻看这份手册之时，便会有一种探索自然，感受文化的冲动。进入公园后，完善的公路系统及标识以及纯粹融合自然景观的野性展现，给参观者带来极好的体验，而每一处标志清晰的牌子都写明了景点的历史、可能隐藏的动植物或可以远眺的各种目标物等，让游客能够拥有很好的自然体验。公园管理人员通过巡车、电子设备监控等措施一直在不间断地进行维护和管理。对于野外探险爱好者，指定的宿营地拥有设施完善的沙地、烤炉和清洁卫生的公共厕所，你只需将宿营地门口的信息牌填写好，挂在帐篷或房车的信息杆上即可，方便快捷的自助式服务，可以让你最大限度地避免人为打扰，享受和大自然的亲密接触，当然，公园有一切保障措施来保护你的人身安全。进入公园和离开公园的时候，在公园的各个出口都有游客服务中心和特色文化小店，小店除了提供信息咨询之外，还经营和公园相关的文化产品，如冰箱贴、T恤衫、明信片，或者是具有地域特色的精美手工艺制品，而这些产品大都具有鲜明的美式风格或印第安原住民的文化内涵。让人印象最深刻的，就是美国在国家公园设施建构方面的统一标准和规范服务，而这些具有影响力的建设成果，也同样扩展到了美国的海外属地，如美属关岛、美属萨摩亚。

《美国国家公园21世纪议程》中明示：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”也就是说，美国国家公园的文化政策看似寻常，但是这些政策的叠加，将会形成一股强有力的国家共同意识和文化科技创造力。

3 美国国家公园对建设中国国家公园体系的经验启示及借鉴

我国国家公园建设从一开始就面临保护与发展的博弈，这应该是每个国家在建设国家公园之时都需要面对的困境。极高的保护价值、脆弱的生态环境以及欠发达地区的发展冲动，是当前建设国家公园争议的焦点[1]。

现阶段，我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9个省市开展建立三江源、香格里拉普达措、神农架、东北虎豹等国家公园体制试点。试点期间，我国国家公园的保护地普遍存在：①林业、环保、水利、国土、文旅、规划等监管部门多头管理，按生态要素多部门交叉管理的问题突出，居民在资源传统利用方式与资源保护之间仍存在较多矛盾；②生态保护和建设发展依旧存在矛盾；③生态移民、植被恢复、农耕地退耕还林等生态修复建设缺少资金支持；④国家公园保护法治体系保障不健全，如《国家公园法》、配合每个国家公园的《国家公园管理条例》都还没有出台等问题突出[1]。而研究美国在国家公园建设的立意和导向、建立国家公园的机构设置以及保护开发的具体措施是十分必要且有益的。

首先，我们需要明确，保护和开发国家公园是同样重要的，建立国家公园体制，其意义既是建设生态文明的需要，更是文化建设的载体。“国家公园就是公园，就是旅游大开发”的错误思想需要尽快厘清[4]。美国国家公园管理体制首先是以自然资源为主题，文化、历史、休闲和旅游为辅的运营模式，也就是说，以保护、休闲、教育为目的，最后才强调旅游的观点。1964年，美国《荒原法》出台，这部法律从原则和细节层面上规定任何个人或集团，不得以国家发展、开发的名义，做损害荒原自然面貌的事情，自然就让它保持它的野性。

其次，国家公园应该充分体现出其社会的公益性，应在不能只为搞创收的基础上进行有限地开发。美国国会在1965年通过了《特许经营法》，允许私营机构采用竞标的方式，缴纳一定数目的特许经营费，以获得在公园内开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套服务的权利。1985年，里根总统在任期间进一步加大了特许经营的力度。私营企业可以通过参与特许经营项目和公益捐款参与到国家公园的经营管理中。目前，全美59个国家公园内约有630个特许经营项目，诸如佳能、福特等许多著名企业都是特许经营项目的运营商。美国联邦政府每年对国家公园的拨款占整个公园运作资金的70%，其余30%的四成左右主要靠特许经营权收入作为运营经费，另外六成来源于企业直接或间接的公益捐款。这样，既体现了国家公园的社会公益性质，又解决了国家公园普遍缺少财政资金的局面。最主要的，美国实行低门票收入政策，对国家公园门票的收费标准，国会有专门的立法，确定了哪些地方不能收费，收费的地方应遵循什么样的原则，有的还确定了最高限额，每年游客量在2.5亿人至3亿人之间的美国国家级公园，门票收入却不到1亿美元，每人每年仅花费40美分[5]。目前，浙江省钱江源国家公园已经在借鉴以上经验，即将出台的《国家公园特许经营管理办法》《国家公园特许经营操作规程》正在探索建立完善的特许经营制度。此外，即将推行的国家公园低票价也会凸显国家公园的公益性[1]。

再次，美国在国家公园建设发展的漫长时间里，逐步引入国家公园管理局作为统筹监管机构，对国家公园进行专业管理和维护。借鉴这样的机构设置模式，可以有效避免当前我国在国家公园各部门多头管理的乱局。目前，已经有国家公园体制试点正在实行，福建省委机构编制委员会正在将武夷山国家级自然保护区管理局、武夷山国家级风景名胜区管委会等保护管理机构整合为省政府垂直管理的武夷山国家公园管理局，作为省一级财政预算单位[1]。

最后，美国国家公园完善的立法体系可以成为我国建立国家公园制定专门法律法规的重要参考。经过130多年的发展探索，美国国家公园立法已较为完备，形成了包括国家公园基本法在内的一系列法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令。在经过了初创阶段、发展阶段和成熟阶段，美国国家公园立法体现了保护思想从简单的自然景观单体保护到生态系统和文化系统整体保护的演进过程；立法内容丰富并具体，一般性立法与特殊立法的结合，兼顾了管理的普遍性与特殊性，使每个国家公园个体都可以据其特殊性制定管理政策，进行有效管理；其立法体系采用的从国会立法到公园个体规章制度的中央政府直接管理的垂直管理模式，促使国家公园的管理相对独立于地方利益纽带，能够更有效的服务于国家公园的国家整体利益。像《国家公园法》《历史地保留法案》《荒野法》《特许经营政策法案》《古迹法》《组织法》《国家公园系统一般授权法》等，都是美国国家公园发展出台的重量级法律。现今，美国国家公园法律体系分为横向立法和纵向立法，内容已经涵盖了方方面面[5]。同时，传统的立法解释始终是平衡美国国家公园保护与开发这一矛盾关系的关键步骤[6]。建立具有中国特色的国家公园立法体系，我们还有很长的路要走。因此充分研究、梳理美国国家公园的立法结构和内容，是我国建立成熟的国家公园体系的重要参考。

4 结束语

虽然美国国家公园建制对正在建设中的中国国家公园体系有着很大程度的借鉴和参考价值，但是，我国特殊的国情也决定了我们不可能走一条完全照搬美国的“国家公园之路”。例如，我国人口数量明显高于美国，由于东西部发展不均衡导致人口密度和美国也不可同日而语，贫困人口存在，城乡发展不平衡，都需要我们探索和思考，建立具有中国特色的国家公园。在这方面，青海三江源国家公园的试点，就将生态管护与精准扶贫对接，创新生态管护公益岗位机制，让贫困人口增加了收入，使越来越多的牧民放下牧鞭当上了生态管护员，在保护生态的同时获得了红利[1]。

我国具有世界级的资源禀赋，所以我们有能力建立世界级的国家公园[1]。这样的国家公园规划意向，决定我们必须站在更高的角度来谋篇布局，进行顶层设计，以完善国家公园体系的国家建制。

[1]叶乐峰,张蕾.有世界级资源禀赋,就要有世界级国家公园[N].光明日报,2017-04-02(05).

[2]巴里·麦金托什.美国国家公园的建立和发展[J].绵阳师范高等专科学校学报,2001,20(6):90-92.

[3]TINDALL G B,SHI D E.美国史[M].宫齐,译.广州:南方日报出版社,2014:764-768.

[4]唐芳林.建立国家公园体制需要厘清哪些关系[N].光明日报,2017-2-18(09).

[5]杨建美.美国国家公园立法体系研究[J].曲靖师范学院学报,2011,30(4):104-108.

[6]LEMONS J,STOUT D.National parks legislative mandate in the United States of America[J].Environmental Management,1982,6(3):199.

The Reference Signi fi cance of American National Park Constructional System to Strategic Development of China National Park System

SHEN Ce
（Chinese National Academy of Arts，Beijing 100029，China）

A series of strategic policy documents of accelerating China national park development have been formulated, which marks China determined to establish national park system so as to protect ecological environment resources and national natural & cultural heritage.This article briefly elaborated the history evolution and initial conception of American national park development, analyse the state of American national park and pertinent American national park policy, and give the lessons from American perspective to how to establish the consummate and effective China national park system. This article aims at providing beneficial reference through conception and guide, management organization setting as well as specific measures about out of preservation versus use dilemma of American national park development to strongly support for establishment of China national park system.

national park system; US national park policy; preservation and use; beneficial reference

G112

A

沈策（1986-），女，助理研究员，硕士研究生，主要研究方向为文化政策与文化战略研究。

E- mail:shence@crihap.cn.