我国环境行政诉讼的困境与出路

魏 鹏

河北地质大学，河北 石家庄 050031

我国环境行政诉讼的困境与出路

魏 鹏

河北地质大学，河北 石家庄 050031

我国于2014年对《行政诉讼法》作了较大幅度的修改，不少制度得以完善，但环境行政诉讼任然存在许多不足之处：行政主体利益机制不统一；原告资格狭窄；受案范围有限；举证责任分配不合理；行为价值判断困难。本文针对以上缺陷提出几点应对策略，以期能完善我国的环境行政诉讼制度。

环境行政诉讼；原告资格；受案范围

环境行政诉讼是是行政诉讼的一部分。环境行政诉讼有着不同于普通诉讼的特征。它不仅肩负着监督行政机关的任务，同时还负担着环境保护的使命。我国环境行政诉讼运行多年，对环境保护作出了很大贡献，但目前任面临这许多困境。

一、环境行政诉讼的困境

2014年我国修改了《行政诉讼法》，随后最高法院出台了相应的司法解释。两个文件对我国行政诉讼做出了较大改动，一些制度得以更加完善，但环境行政诉讼的困境任然存在。

(一)行政主体利益机制不统一

行政主体这一概念来源于西方行政法。在我国，行政主体不是法律概念，而是学术概念。行政主体是指能以自己名义行使行政职权并独立承担责任的机关或组织。我们应该认识到，我国的行政主体理论存在一定缺陷。我国强调行政主体的独立性，只要一个行政组织能对外独立行使职权，即为行政主体。由于存在诸多的行政组织，在履行行政职权的过程中，难免会遇到利益冲突。

具体到环保领域，除了环境保护部门，还有地方人民政府，以及国土、林业、水利、农业、海洋等管理部门，这些部门在日常的执法过程中，难免会出现不协调的情况。这尤其体现在环境保护主管部门和地方人民政府的关系上，环境保护主管部门专职环保，地方人民政府的职责是促进经济社会发展，虽然环保是其中之一，但在我国当前的环境下，还难以撼动经济发展的主要地位，环境法规定的保护优先原则也沦为一纸空文。在遇到环境问题时，环境保护主管部门需要履行其环保职责，地方人民政府则可能以经济发展为由使环保予以让位。如此，环境保护主管部门将面临两难选择：一方面，地方人民政府是其上级行政组织，上级的命令恐难以抗拒；另一方面，作为履行环境保护的主要部门，若不积极履职，可能会遇到行政相对人的起诉，成为“影子被告”，即代地方人民政府受过。①

(二)原告资格狭窄

依据《行政诉讼法》第25条规定，行政相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织有权提起诉讼。由于行政相对人可以纳入到有利害关系的公民、法人和其他组织中，因此本文对利害关系进行分析，以厘清原告资格。

利害关系是指行政主体的行政行为在客观上已经或者必然对当事人的合法权益产生实际影响。这一实际影响，不仅包括已经产生的，还包括未来必然产生的；不仅包括有利的，也包括不利的。利害关系是指法律上的利害关系，而非事实上的利害关系。例如，行政相对人因违法行为受到行政机关处罚，其配偶在事实会受到不利影响，但这并非法律上的利害关系，其配偶没有起诉资格。

利害关系资格在普通的行政诉讼中并无问题，但在环境行政诉讼中恐有失妥当。因为环境行政诉讼有着不同于普通行政诉讼的特点，不仅会影响到行政相对人的合法利益，也会对不特定的多数人的环境利益受到影响，具有明显的公益性。虽然我国已经有环境行政公益诉讼制度，但尚不足以保护公众的环境利益。

(三)受案范围有限

受案范围是指人民法院可以受理并审理的行政争议范围，可以从以下两个方面解读。从人民法院与行政机关的关系看，受案范围决定了行政机关的哪些行为可以由人民法院进行司法审查。从公民、法人和其他组织角度看，受案范围决定了行政相对人可以对行政机关的哪些行政行为向人民法院起诉，以寻求司法救济。

《行政诉讼法》与环境保护法律法规规定了环境行政诉讼的受案范围，可分为两类：一类是公民不服行政机关作出的行政行为而提起的诉讼；另一类是法人和其他组织对影响其合法权益的行政行为不服而提起的行政诉讼。前者多指向行政机关的审批行为，环境保护的目的较为明显；后者多指向行政机关对建设、生产行为的许可、处罚等行为，经济目的较为明显。由此可知，法律法规规定的受案范围是行政机关的特定作为义务，即保护特定的公民、法人和其他组织人身权、财产权等权益的义务，缺乏对行政机关一般的作为义务的规定。环境损害具有公共性和滞后性，虽然暂时可能没有私人利益受损，但最终会影响到个人利益。环境行政行为对环境的影响巨大，将其纳入到可诉范围，可以有效地预防公民的损害。

(四)举证责任分配不合理

我国《行政诉讼法》规定，在行政诉讼案件中，由被告承担举证责任，即行政机关要证明被诉行政行为的合法性。法律作这样的规定是基于如下考虑：在行政机关与行政相对人的关系中，行政机关处于主动地位、优势地位，而行政相对人处于被动地位、劣势地位；为纠正行政管理中双方地位的不平等，在行政诉讼中规定被告承担举证责任，以期达到双方当事人之间的平衡。

上述规定在原告为环境损害的受害人案件时，可谓公平，恰好弥补了双方当事人掌握证据资料能力的差异。在原告为排放污染的单位案件中，上述规定便难谓合理。排污单位多为从事生产经营活动的企业，他们对自己排放的污染物的种类、数量、浓度等指标往往非常清楚，而环境保护部门则面临着监测难等取证问题。将举证责任尽数分配给行政机关，可能使环境执法部门因害怕难以尽到举证责任而放弃对排污单位作出处罚等行为，这对环境保护和环境法制将产生巨大的破坏。②

(五)行为价值判断困难

生产行为可能会带来环境污染，进而损害私人的人身权、财产权，但生产行为同时是对社会有益的行为，否则不会有排放标准的存在。只要排污行为在排放标准内，就不会面临行政机关的干预。因此，生产行为本身往往具有双重影响。行政机关在面对环境案件时，将面临行为价值判断的难题。《环境保护法》规定的“保护优先”原则不能一味地得以适用，否则，完全以牺牲经济发展的代价来保护环境带来的后果将是灾难性的。

法院在面对环境行政诉讼案件时，也面临着同样的困难，是倾向于保护生产行为中有益于社会发展的一面，还是更多地否定其造成环境污染的一面。加之环境案件中监测困难，即便有监测数据，因果关系的判断也难以量化，这使得行为价值的判断更为艰难。

二、出路

环境行政诉讼面临着以上五个方面的困境，下文将针对性地提出五点策略：统一行政主体利益机制；拓宽原告资格；扩大受案范围；重构责任分配制度；重塑行为价值判断标准。

(一)统一行政主体利益机制

行政主体利益机制不统一，已经造成行政机关执法活动的困扰，更使环境执法部门沦为“影子被告”。因此需要对该机制予以调整，逐渐变革过去行政机关各自为政的状况，不再强调行政各部门的独立性，而应侧重行政机关之间利益的协调性，将行政机关的执法活动统一在各人民政府之下。③

(二)拓宽原告资格

我国的行政诉讼由利害关系来限定原告的起诉资格，只有与被诉行政行为具有利害关系的公民、法人和其他组织才能起诉。这样的规定在普通的行政诉讼中尚无问题，但在环境行政诉讼中，则不利于环境保护目的的达成。基于环境的公益性、环境损害的滞后性，应适当拓宽原告的起诉资格。只要公民、法人和其他组织与行政行为具有一定的关联性，即可起诉。原告在起诉时应提交具有关联性的证据。④

(三)扩大受案范围

我国行政诉讼的受案范围主要表现为行政机关特定的作为义务，如强制、处罚和许可等。与特定的作为相比。一般的作为义务可能更为重要，对环境的影响也更大。修改的《行政诉讼法》规定，规范性文件可由人民法院附带性审查，即借由一个具体的行政案件审查行政机关的“红头”文件。这是一个好的信号，也是好的开端，开启了抽象行政行为可以纳入到司法审查范围的历程，具有重要意义。但仍有不足，一是审查范围只限于规章之下的规范性文件，二是只能予以附带性审查。下一步应针对这两点进行完善。将行政机关的一般作为纳入到环境行政诉讼中，能够有效督促其发挥监督职能，保护公民、法人和其他组织的环境权利，发挥环境法的预防功能。

(四)重构举证责任分配制度

行政诉讼中，由被告承担举证责任。法律作此规定，旨在矫正行政管理中行政机关与行政相对人地位的不平等。在原告为环境损害的受害人时，应坚持由被告行政机关的承担相应的举证责任。但在原告为排污单位时，应对被告的举证责任进行适度调整。我们可以借鉴《侵权责任法》的规定，在环境行政诉讼中也由原告对排污行为与损害后果无因果关系进行证明，以发挥原告在此方面的证据优势，并调和双方当事人之间的利益。⑤

(五)重塑行为价值判断标准

无论是行政机关，还是法院，在面对环境行政案件时，均存在行为价值判断的困难。如此，我们引入比例原则，以兼顾环境保护与经济发展。行政机关在适用比例原则时应注意以下几点：一是须存在自由裁量的事项，在法律有硬性规定的范围，无此原则的适用；二是最小损害，要在多种措施中选择对当事人损害最小的手段；三是合目的性，行政机关的行为须有助于环境保护目的的实现；四是衡平原则，手段与目的应具有合理的比例关系，不能以较大的损害达成微小的目的。

[注释]

①张梓太.中国环境行政诉讼之困境与对策分析[J].法学评论，2003(5).

②刘海蓉.环境行政诉讼证明责任研究[J].社会科学研究，2010(6).

③张梓太.中国环境行政诉讼之困境与对策分析[J].法学评论，2003(5).

④王清军.环境行政诉讼原告资格的再认识[J].当代法学，2002(5).

⑤刘海蓉.环境行政诉讼证明责任研究[J].社会科学研究，2010(6).

[1]刘海蓉.环境行政诉讼证明责任研究[J].社会科学研究，2010(06)：97-100.

[2]董红.完善我国环境行政诉讼制度的几点思考[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2006(04)：115-118.

[3]孙彩虹.我国环境行政诉讼的缺失及其完善[J].河南大学学报(社会科学版)，2005(06)：174-178.

[4]熊燕琼，黄猛.论我国环境行政诉讼之困境及新展开[J].江西教育学院学报(社会科学)，2005(01)：11-15.

[5]张梓太.中国环境行政诉讼之困境与对策分析[J].法学评论，2003(05)：138-143.

[6]李修棋.论中国环境行政诉讼的范围及拓展——兼与美、日比较[A].国家环境保护总局、中国法学会环境资源法学研究会、西北政法学院.适应市场机制的环境法制建设问题研究——2002年中国环境资源法学研讨会论文集(上册)[C].国家环境保护总局、中国法学会环境资源法学研究会、西北政法学院，2002.8.

[7]王清军.环境行政诉讼原告资格的再认识[J].当代法学，2002(05)：123-124.

D922.29；D925.1

A

2095-4379-(2017)36-0063-02

魏鹏(1992-)，男，汉族，山西忻州人，河北地质大学，研究方向：环境与资源保护法学。