东海区海洋行政执法体制问题研究

周雅静

宁波城市职业技术学院商学院，浙江 宁波 315000

东海区海洋行政执法体制问题研究

周雅静

宁波城市职业技术学院商学院，浙江 宁波 315000

近年来，东海区各级涉海机构在国家海洋局行政管理体制总体框架内，围绕发展海洋经济，在海洋行政执法体制改革方面进行了积极的探究，但是随着建设海洋强国序幕的拉开及“一带一路”倡议的推进，东海区涉及的海洋维权、海洋环境保护、交通安全、海上辑私、渔业执法和打击犯罪等海洋事务也越来越多。但东海区现行的海洋行政管理体制及执法模式与海洋经济快速发展的要求还不相适应，海洋权益维护和海洋执法效能有待于进一步提高，与美国、日本等海洋强国相比还有一定的差距。本文主要分析研究东海区海洋行政执法体制问题及其原因，借鉴美、日等海洋强国的海洋执法体制及执法模式的经验，探讨并提出东海区海洋行政执法体制改革的对策建议。

海洋行政管理体制；海洋执法体制；海洋执法模式

东海区是我国海洋经济最发达的区域之一，其海洋经济发展对长江流域乃至全国的经济社会发展都具有重要带动作用。近年来，国家海洋局东海分局及东海区有关省(市)在国家海洋行政管理体制总体框架内，围绕推进东海区海洋经济发展，在海洋行政执法体制相关问题方面进行了积极的探究，也取得了一定的成效。但是随着建设海洋强国序幕的拉开及“一带一路”倡议的推进，东海区涉及的海洋事务也日趋增多，海上维权、海域使用管理、海岸工程管理、海洋环境保护、海上交通安全、海洋渔业执法等面临着严峻的考验，海洋执法的形势面临着前所未有的挑战。借鉴美国、日本等海洋强国的海洋行政执法体制和执法模式的经验，改革东海区海洋行政执法体制，提升海上执法队伍素养，提高海上行政执法能力，可以更好地维护东海区海洋权益，保护东海区海洋环境，推进东海区海洋经济的发展和“一带一路”倡议。

一、东海区海洋行政执法体制的现状、存在问题及原因分析

(一)东海区海洋行政执法体制的现状

东海区海洋执法体制离不开国内执法体制的大环境影响，2013年，为推进海上统一管理，提高执法效能，根据十八大要求及《国务院机构改革和职能转变方案》，重新组建国家海洋局。将原国家海洋局、中国海监、农业部中国渔政、公安部边防海警、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海洋维权执法，接受公安部业务指导[3]。至此，在中央层面形成了二强并存的涉海执法机构——中国海警局和中国海事局，“五龙闹海”已变身为“二龙管海”。但是国务院机构改革和职能转变方案只是在国家层面完成了一定程度的“整合”与“协调”，实际整合的过程可能会持续多年。而地方海洋执法机构还没有做到“整合”与“协调”。与全国其他沿海地区一样，东海区的海洋行政管理体制几乎还是实施分散型的行业管理，海洋行政执法部门仍然众多，有中国海警局东海分局(筹)、交通运输部下辖的中国海事队伍、武警总部下辖的边防部队及沿海地方人民政府的海监、渔政、环保等部门所属的海洋执法队伍，分别担负着东海区的海上维权、缉私、海域使用、海岸工程管理、海上船舶安全、海洋环境保护、资源保护、海洋渔业执法，制裁涉海违法犯罪等任务。[2]。

(二)东海区海洋行政执法体制的存在的问题及原因分析

1.海洋管理职责交叉、权责不明，执法合力不强。东海区的海洋行政执法机构众多，既有横向的分部门执法，也有纵向的中央与地方执法的划分。相同海域同时存在着隶属于不同部门的多支执法队伍，各执法机构条块分割，各自为政，各管一方，容易在海洋矿产资源、海洋环境保护、海域管理、海岸工程管理、船舶航行安全、沿海堤防和滩涂使用等海洋行政执法中产生多头管理、重复管理，职责交叉、权责不明现象，且一些部门从自身的利益出发也容易发生“有利的争着要、无利的相互推诿”[1]。

2.海洋开发及保护的法律法规体系不健全。发展海洋经济、建设海洋强国，实现中国梦需要有健全的法律制度的保障。但目前东海区的海洋法律法规体系尚不完善，国家尚未出台一部综合性的海洋基本法，仅能在《行政处罚法》、《行政诉讼法》、东海区地方性法律法规、部门规章等零散内容中寻找执法依据[9]。其次是海洋法律法规可操作性不强，某些方面存在立法空白。《海洋环境保护法》是一部海洋环境保护大法，但缺少像海洋生态健康标准、生物多样性评价标准等具体的执行标准、配套的实施办法和细则，无法严格衡量海洋污染严重程度，以至于在实施中的可操作性不强。海洋环境执法主要着眼于海洋污染防治和海洋渔业资源保护，没有涉及海洋资源保护和海洋生态系统保护的执法内容，生态损害赔偿评估体系欠缺，油污损害赔偿解决途径匮乏。综合性的《海岸带管理法》至今尚未出台，导致在海岸带使用上，部门行业之间、用海者之间、中央地方之间存在严重矛盾，纠纷不断，严重影响了海岸带的合理开发利用[4]。再次是海上执法依据缺位、重叠、冲突的现象较为突出，缺乏统一的海上执法规定。与沿海其他地区一样，东海区的海陆管理分界线不明确，导致在陆海交界区域存在执法依据不一致或执法盲区；入海河口管辖权限模糊，导致实际执法中存在矛盾；入海水体污染执法主体不明确；海洋应急管理主体多元；倾废管理职能交叉，多头管理；海警局职能缺乏准确定位[3]。

3.执法人员素质不高，执法技术装备相对落后。海洋可分为领海、毗连区、专属经济区、大陆架等，不同的海域其执法的权限不一样，这就要求我们的海洋执法人员必须具备高素质的政策理论水平和业务水平。但目前东海区的海洋执法人员分属于不同的执法机构，编制不一，部分执法人员政策理论及业务素养不够，常因相关法律知识欠缺，在与用海相对人对话时陷入被动；某些执法工作人员在执法工作中有法不依甚至知法犯法，严重干扰了海洋执法工作的公平公正[8]。

海域执法离不开舰艇、飞机、无人机、遥感、信息传输等先进技术装备，只有采用现代化的执法设备才能保证执法行动及时、高效。但是现阶段东海区海上执法装备力量还是远远不够，大型船舶、飞机数量少，海洋执法经费投入不足，装备老化、更新速度慢、远不能适应东海区海洋执法任务的需要[7]。

4.社会监督形同虚设。社会公众的监督有利于海洋立法制度的建立健全，有利于海洋行政执法工作的顺利开展，有利于第一时间制止违法行为的蔓延，是打击海上犯罪的重要手段。然而，由于目前海洋立法中缺少公众参与、监督制度的相关规定，缺少公众对海洋行政执法人员的监督行为，且群众对海洋行政执法的社会监督的方式、途径和手段缺乏了解，加上有所顾忌，怕举报后引起被举报者的不满，怕遭到违法企业及个人的打击、报复甚至陷害，致使公众在海洋工程、海域管理、滩途使用、海岸工程等违法事项中知情不报，社会监督形同虚设。

二、美、日海洋行政执法体制及主要特征

(一)美、日国家的海洋行政执法体制现状

美国的海洋执法体制属于：“管理部门集中——执法权集中”模式，也是世界大多数国家选择的模式。国家海洋委员会是美国的海洋综合管理机构的，它的主要职能是：全面负责实施《国家海洋政策》，协调联邦政府间的海洋事务。国家海洋和大气管理局是隶属于美国商务部的科技部门，主要关注大气和海洋环境，提供对灾害性天气的预警，研究海气环境的防护，管理海洋和海洋资源的利用和保护。海岸警卫队是美国的海洋执法队伍，负责沿海水域、航道的执法、水上安全、遇难船只及飞机的救助、污染控制等任务的武装部队。它隶属于美国国土安全部，是美国第五支武装力量，致力于保护公众、环境和美国经济利益，以及海域内的国家安全。美国海洋执法体制的特点是：第一，有系统全面的国家海洋政策和海洋法律法规；第二，有完备的海洋法律体系；第三，有综合的国家海洋管理机构；第四，有统一的海上执法队伍。

日本是“管理部门分散——执法权集中”模式的典型代表。日本没有专门负责海洋管理事务的综合型职能部门，其涉海管理部门多个，分别是：国土交通省、农林水产省、经济产业省、环境省、外务省等多个行政部门，但是日本有专门的协调机构统筹协调各省厅海洋管理政策，海洋事务的推进情况，并制定相关海洋开发规划。海上保安厅是日本最主要的海洋执法机构，也是日本国家的准军事机构，素有日本“第二海军”之称，拥有大量的武装巡视船艇和巡视飞机。其主要职能是海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾海上执法[5]。

(二)美、日的海洋综合执法体制主要特点

美、日的海洋综合执法体制主要包括以下特征：一是执法主体资格及职责的法定化。二是执法任务综合化程度较高。三是组织设置精简、高效。四是执法装备配置精良。五是保持与海军的密切联系。

三、东海区海洋行政执法体制改革的对策建议

(一)完善、海洋行政执法法律体系建设

一是完善我国海洋法律法规体系建设，出台统领我国海洋事务的《海洋基本法》，解决东海区当前海洋管理和执法中某些方面存在的立法空白、法律法规衔接不畅等问题。二是加快减少海洋行政执法中执法依据不明的情况，根据东海区实际情况制定和修订海上执法的法律法规，完善海洋资源保护和海洋生态系统保护法律法规，建立生态损害赔偿评估体系、油污损害赔偿解决途径，出台海洋行政执法监督监察的法规等，增加执法的可操作性。三是进一步明确海上执法主体及法律责任，避免因重组带来的执法冲突和责权不明等问题。

(二)完善海洋行政执法的管理体制

一是在东海区各海洋行政执法机构内部设置专门的协调机构，解决各涉海部门间的协调问题，实现各部门间顺畅的沟通和协调，从而加强东海区的海洋事务的管理，更加有效地应对与海洋问题相关的紧急事态，促进海洋行政执法合力的形成。二是在东海区沿海省份建立统一的海洋行政综合执法机关，赋予其足够的权力和职责，调动整合地方的海洋行政执法队伍[6]。三是坚持权责统一，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，切实解决海洋执法领域中的权责交叉、权责不清等问题，实现权力与责任的统一。

(三)加强海洋行政执法队伍建设

建立科学的培训制度，努力培养海洋行政执法人员的能力从一维化向多维化转变，增强海洋行政执法人员的理论水平、业务水平，法律知识，提升他们对新型高科技海洋执法工具的理解能力和使用水平，以适应海洋行政执法的新要求。

(四)加强海洋执法设备建设

1.加强海洋行政执法的信息化建设

加强海洋行政执法的信息化建设，运用计算机、网络通信等手段，建立各执法机构之间执法信息的传递和共享机制，完善海洋行政执法的信息资料管理制度，拓展海洋行政执法的信息化水平。

2.加强飞机与船舶装备能力建设

一是要装备性能良好的飞机和大型船舶，有效应对东海区海洋突发公共危机事件和海洋环境污染，更好地完成东海专属经济区和大陆架的海洋维权执法任务，保障我国的合法海洋权益。二是要建造性能良好的小型海洋执法艇，利用其快速高效灵活的优势，对近岸、领海、内水的海洋工程、滩途、海域等实施行政执法任务。三是完善海洋行政执法船舶和飞机的船载和机载装备，以提高巡航取证、维权执法的能力。

3.增强无人机海监执法力量，提高海域管控能力

加强新型的性能优良的无人机建设，积极拓展无人机开展海洋执法巡查的应用能力。随着海洋经济迅猛发展，东海区用海项目逐年递增，围海养殖、填海造地、码头建设等海洋开发活动等的监测监视任务也日益加剧，以往利用船舶巡航、人工踏勘等常规化监测手段已很难做到无盲区无死角。无人机技术可以高效地开展海洋开发现状监控、海岸线巡查、涉海工程监视监管、重点入海排污口监视监测、海洋赤潮灾害监视监测等工作，能第一时间发现各类违法违规用海行为，及时防范和处理违规违法用海情况的发生，做到全领域全覆盖执法，大幅提高海域综合管理的时效性、权威性，进一步增强东海区海洋综合管控能力。

(五)建立海洋执法社会监督机制，全面推进东海区依法治海的步伐

一是建立社会监督机制，依托举报平台，向社会广泛宣传海洋行政执法工作，动员全社会力量参与监督管理，不定期曝光典型违法案件，并公开处理结果。建立不良记录制度，有效遏制海洋违法违规行为。二是建立海洋执法宣传制度。开展多种形式的宣传活动，广泛营造全社会关心，支持海洋执法工作的浓厚氛围，在广大民众中宣传“关爱海洋，建设海洋”人人有责的文化主旋律，形成良好的社会监督海洋执法机制。

[1]向力.海上行政执法的主体困境及其克服——海洋权益维护视角下的考察[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2011(9).

[2]于洁，王润生.域外海警执法对我国的启示[J].公安海警学院学报，2015(3).

[3]王杰，陈卓.海上执法影响因素研究——基于自然环境的视角[J].太平洋学报，2015(1).

[4]王印红.海洋强国背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构[J].上海行政学院学报，2014(9).

[5]阎铁毅.揭示美日韩海洋行政体制中的隐性要素[J].行政管理改革，2015(1).

[6]阎铁毅.海洋执法协调机制研究[J].中国软科学，2016(7).

[7]刘亮.论国家对外国船舶和飞机的海洋行政执法权[J].福建警察学院学报，2016(1).

[8]张辉.论加强中国海洋执法力度的途径[J].社科纵横，2014(1).

[9]张继平.中日海洋环境陆源污染治理的政策执行比较及启示[J].中国行政管理，2012(6).

D922.1

A

2095-4379-(2017)36-0042-03

周雅静(1964-)，女，宁波城市职业技术学院商学院，副院长，副教授。