我国公立医院药品集中采购改革的法律分析——以深圳市药品集团采购模式为例

王焕焕 胡珂银

（475000 河南大学法学院 河南 开封）

我国公立医院药品集中采购改革的法律分析
——以深圳市药品集团采购模式为例

王焕焕 胡珂银

（475000 河南大学法学院 河南 开封）

2016年是医药市场的改革年，上海首先开启了药品集团采购模式（GPO）的破冰之旅；随后深圳也掀起了药品集团采购模式的改革大幕。但是问题也随之而来；“团购”的药品采购模式在我国药品采购中是否具有可行性？如何在现行法律框架内有效地运行、调整这一全新的公立医院药品采购模式呢？本文试图通过对深圳市药品集团采购模式的法律分析，以求给我国的医药体制改革带来启发。

药品集团采购模式；GPO；卫计委；遴选委员会

一、前言

2016年，医药市场仍然在延续“改革年”的强大气场，其中药品集团采购的影响尤为深刻，上海、深圳先后启动了GPO药品采购试点。

GPO（Group Purchasing Organization），即集团采购组织。作为社会化第三方中介组织，该组织代表医疗机构、医院与生产商、经销商谈判，尽可能降低药品价格。

在药品集中采购过程中，采用GPO与供应商谈判的方法来降低药价，这样的形式在我国药品采购中是否具有可行性？如何在现行法律框架内有效地运行这一全新的公立医院药品采购模式呢？

二、关于遴选委员会的分析

（一）性质

《深圳市公立医院药品集团采购组织管理办法（试行）》第五条规定：“市卫生行政部门会同市财政、市场监管、人力资源保障、公立医院管理等部门成立遴选委员会，遴选委员会负责集团采购组织的遴选，日常工作由市卫生行政部门承担。”由此可见，遴选委员会属于深圳市多部门组建的机构，其本质上卫计委将从公立医院上收的自主采购药品和选择委托代理人的权力赋予遴选委员会，于是遴选委员会拥有了遴选药品集团采购的行政管理职能。而市卫生行政部门会同市财政、市场监管、人力资源保障、公立医院管理等部门与遴选委员会之间则构成行政委托关系。

（二）责任

根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”因此遴选委员会虽以自身名义从事遴选行为，但由于遴选委员会为白山市卫计委组建的临时性机构，自身并没有法定职权，其所产生的法律责任应由组建该机构的行政机关即深圳市卫生行政部门会同市财政、市场监管、人力资源保障、公立医院管理等部门承担。

（三）意义

在法理的角度演绎，遴选委员会作为跨部门的遴选GPO的临时机构，应在选择、确定最终的GPO的过程中发挥决定作用，但是从《深圳市公立医院药品集团采购组织管理办法（试行）》中的规定可以看出，遴选委员会仅仅可以审定遴选方案和对资质审查合格的单位进行综合评分，不拥有最终的决定权。

而且在具体的改革过程中，GPO的确定更是早于遴选委员会的组建。2016年2月26日深圳市卫计委与深圳海王集团股份有限公司正式签订《关于推进深圳市“互联网+”药品集中采购模式改革合作框架协议》，依托深圳市全药网科技有限公司平台，计划于7月启动深圳市公立医院药品供应。全药网是海王集团与深圳市政府合作的项目。《深圳市公立医院药品集团采购组织管理办法（试行）》2016年8月8日才施行，遴选委员真正发挥的作用是微乎其微的。

行政委托的意义便在于行政职权的转移，如果无法保证受托主体行政权力的行使，那么行政委托将流于形式，并且有可能借以行政委托的名义滥用行政权力。因此要保障遴选委员会的权力行使，为GPO的运行确立良好的制度前提。

三、药品集团采购组织应受《中华人民共和国政府采购法》的调整

（一）公立医院药品采购活动受到《中华人民共和国政府采购法》的调整

根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

公立医院作为符合法律规定的采购主体，以公益性为目的，使用财政性资金采购药品的行为属于政府采购行为，应受《中华人民共和国政府采购法》调整。

1.公立医院是符合法律规定的采购主体

从上文论述可知，政府采购的主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织，而公立医院属于事业单位，是法定的采购主体。

2.公立医院采购药品所使用的资金是财政性资金

根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条规定：“财政性资金是指被纳入预算管理的资金。”对公立医院而言，其主要收入主要来自于各种医疗服务项目收费，销售药品收入和国家财政补助。其中医疗项目收入和销售药品收入属于预算外资金①，而预算外资金在2011年起已经纳入预算管理②；国家财政补助无疑属于财政性资金。因此，公立医院药品采购，其采购资金主要来自公立医院的收入，政府补贴及含有政府补贴的医疗保障基金，以上均属于财政性资金。

3.公立医院采购药品以公益性为目的

政府采购的目的是为了服务公共利益，医保目录下的药品采购则服务于全民医保的实施，并不以营利为目的。综合上述分析，目前公立医疗机构药品集中采购中的医疗保障目录下的药品特别是基本药物采购虽未列入规范意义的政府采购，但具有明显的公共采购的性质，其与规范意义上的政府采购并不存在质的区别。

（二）GPO是深圳市公立医院选定的委托采购组织

GPO是深圳市公立医院选定的委托采购组织，其本质是代替公立医院进行药品采购。公立医院的药品采购受到《中华人民共和国政府采购法》的调整，因此公立医院的委托采购组织也应受到我国《政府采购法》的规制。

四、结语

从长远发展看，切断医和药之间的经济利益联系是必然选择。然而，做好GPO还须使制度设计精细化，使GPO模式在现行法律框架内运行，保障遴选委员会的遴选权力，使GPO的药品采购行为在政府采购法的大框架下运行，如此才能真正发挥GPO的作用。

注释：

①预算外资金是指根据国家财政制度和财务制度的规定，不纳入国家预算，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金。

②《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》：“2011年起1月1日起，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。”

[1]甘培忠，吴韬.政府采购法适用范围论略[J].2001（3）.

[2]刘颖，王岳.公立医院现行药品集中采购模式属性及其法治化初探[J].河北学刊，2015（35）.

王焕焕（1996.11.21～），女，汉族，河南安阳人，河南大学法学院，2014级本科生，研究方向：法学。

胡珂银（1995.02.07～），男，汉族，内蒙古呼和浩特人，河南大学法学院，2014级本科生，研究方向：法学。