论行政原告的举证责任

贺小莹

山西大学法学院，山西 太原 030031



论行政原告的举证责任

贺小莹

山西大学法学院，山西 太原 030031

我国行政诉讼法对行政诉讼中的举证责任有明文规定，根据我国新行政诉讼法第34条，被告即作出具体行政行为的行政机关需要对其所做出的具体行政行为负举证责任。针对这一条法则所作出的司法解释为被告应当拿出证据证明其所作出的具体行政行为部分，并且列出该行为所依据的法律或司法文件。近年来在多宗行政诉讼中原告与社会舆论对该条法则作了扩大解释，认为行政机关对超出其具体行政行为的全部事实负有举证责任。这些观念与作法是十分欠妥的，为了维护司法公正，更好的指导司法实践，本文将对行政诉讼中原告的举证责任作具体分析。

行政诉讼；行政相对人；行政机关；举证责任；司法公正；司法效率

依据新行政诉讼法第34条，我国司法实践的现状是，在行政诉讼中对于案件基本事实的举证责任是倒置的。即并不是依照谁主张谁举证的原则，而是出于对弱势原告的保护，由被告举证。按照司法解释，举证责任最大的意义在于，当案件出于事实不清，证据不明的状态时，举证责任人就需要承担不利于自己的诉讼后果。即是说，在行政诉讼中若是行政机关没有对其所做出具体行政行为的部分举出证据，则就可能承担不利的诉讼结果。而原告在行政诉讼中的举证责任在没有立法明确规定的情况下在法理学界以及司法界有很大的争议，主要表现在对原告举证责任的范围上存在多种认定方式。一种主要观点认为原告只需要在起诉资格以及诉讼成立上负有举证责任，另一种观点是原告需要证明被加诸的具体行政行为违法或对自己造成了不法侵害。笔者认为单方面的划定原告的举证责任范围是不合适的。在系统的划分原告在行政诉讼中的举证责任时。首先要明确根据谁主张谁举证的原则，原告在行政诉讼中是需要承担一定举证责任的，但考虑到原告在与被告在行政力量上的对比以及出于规范被告依法行政的考虑，原告的举证责任是立于被告的举证责任之后的。在划分原告的具体举证责任时需要结合司法效率，举证行为的便利，以及司法公正等方面来统筹认定。

一、原告的举证责任的范围划分

在具体司法实践中，行政诉讼的原告需要对其主张负一定的举证责任，但在举证责任倒置的行政诉讼中，原告的举证责任在被告的具体行政行为之外。下文中，笔者将通过案件事实按照行政诉讼的责任认定的依据类型来做具体分析。

(一)具体行政行为的存在

在行政诉讼中，原告提起诉讼主张的原由主要有两类，一是被告的具体行政行为违法，二是被告的具体行政行为给自己带来了不法侵害。当原告主张被告行政机关做出了不符合法律政策规范的行政行为时，是否应当对该行政行为负有举证责任呢？笔者认为首先，原告对该行政行为的存在负有举证责任。在这类诉讼中，原告主张的案件事实是被告所作出的具体行政行为违法，那么起诉成立的依据就是原告所指控的行政行为客观存在。在案件尚未成立时，行政行为的作出机关还未具有被告身份因此也就无谈举证责任。只有原告提出证据证明该行政行为的存在，案件的诉讼程序才能启动。这里原告的举证责任不是作为承担诉讼的不利后果存在的而是作为诉讼成立的依据存在的。在这类诉讼成立后，法院会围绕该行政行为是否合法进行审理，这时被告的举证责任才开始启动，原告则无需对该行政行为的合法性进行举证。

(二)原告合法权益被侵害的事实

在原告以合法权益被侵害提起的行政诉讼中，意味着诉讼双方对行政行为的存在与是否合法没有过大争议。而是对是否进行行政赔偿或补偿与赔偿或补偿的数额产生了争议。这种情况下法院需要依据原告的受侵害程度进行行政赔偿与补偿的判定与范围裁量。这时，因为被告的举证责任限于其自身所做出的行政行为的范围，而原告的受侵害事实与程度超出了该范围，原告的举证责任就产生了。事实上行政赔偿与补偿的诉讼一般紧随行政行为违法的诉讼之后或附在行政行为违法的诉讼中做出，与附带民事诉讼的性质类似，因此在此类诉讼中按照原告的赔偿或补偿主张由原告举证也是恰当的。

1.法律依据

当原告以行政机关所做出的行政行为违法起诉时。原则上是不需要原告对行政行为的法律依据即合法性付举证责任的。但在司法实践中大部分行政机关仅仅需要自证其行为的合法性，当被告列出了行政行为的法律依据或政策文件后，原告仍认为该行为不合理或在起诉之初即以行为不合理为主张时。原告需要对行政行为的不合理之处负有举证责任。例如在针对行政罚款的诉讼中，被告举证了自身作出罚款的行为是依法并依自身职权或授权做出，且罚款数额在合法范围之内。原告仍主张罚款过重，极其不合理。那么就需要拿出证据证明在同类违法行为中，行政机关对他人做出的处罚较轻，相比下对自身的处罚明显偏重，或者证明同类罚款结果所对应的违法行为中，他人的违法程度明显较重，自身的违法程度相比之下较轻。在我国行政诉讼的司法实践中，需要原告对行政行为的合法性或合理性负举证责任的情况比较稀少。多为行政机关处罚裁量的不合理，行政许可权使用有失公正或行政决定过于反复等情况。并且在这些诉讼范围内，法院还可以依照行政机关的信息公开程度或原告申请启动调查取证程序，尽量保护原告的法益。

2.行政程序

行政行为相对人与第三人对被告行政程序是否合法是有权提起诉讼的，但在此类型案件的诉讼与行政机关具体行政行为违法或造成事实侵害有很大的不同。行为行政程序在很大程度上具有交互性。往往原告做出某种行政行为后，行政机关会依据原告的行为进行下一步流程。例如原告以行政机关迟迟不回复行政申请，或超期签发行政许可等主张为由提起的诉讼与以行政机关违法驳回申请或不予签发行政许可的诉讼就不同，前者一般在诉讼中会对申请人是否进行申请与是否按程序进行申请有较大争议。而后者一般对原告是否进行申请行为没有争议，主要对行政机关的行政决定做出合法与否进行审查。在这样的情况下，原告对其申请行为的存在及其申请行为是否符合程序就具有举证责任。一般原告可以以立案通知书，申请回执，登记回执等文件作为证据。

二、行政诉讼中原告举证责任的立法与司法实践趋势

现行的司法实践中对行政诉讼中原被告的举证责任事实上没有一个清晰统筹的规范，很多情况下是按照被告对自身具体行政行为举证，超过此范围外的举证责任按照谁主张谁举证的大原则来划分。这在一定

程度上拉低了审判效率且对相对人的实际合法权益并没有起到全面的保护作用，因此在今后的立法与司法实践上，将原被告的举证责任清晰地分离开来，建立一个有标准有系统的举证责任体系是必然趋势，除此之外弱化原告在起诉阶段的证明责任，将原告的起诉证明责任转移到审理阶段，经过诉讼双方言辞辩论与质证阶段来固话原告的举证权利与效力并明确其举证责任也是司法实践的发展趋势。

三、结语

2015年我国新行政诉讼法颁布后，据第37条规定，原告可以提供被告行政行为违法的证据，并且该证据即使不成立依然不免除行政机关的举证责任。该条法则虽然涉及了原告举证的问题，但仍然没有明确指出原告在行政诉讼中需要在何种范围内承担举证责任。这在立法精神上或许是对出于诉讼弱势的原告出于保护意思。但在司法实践中造成了很多影响审判公正以及效率的问题。为了更好的贯彻行政法原则，指导司法实践，在保护公民合法权益的原则上，明确原被告的责任划分才能保证司法审判工作有效率且公正的进行。

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2095-4379-(2017)19-0152-02

贺小莹(1986-)，女，汉族，山西临汾人，山西大学法学院，硕士研究生，研究方向：行政法学。