秸秆禁烧中“烧谁罚谁”处罚原则的误区

丁 鑫

淮北师范大学政法学院，安徽 淮北 235000



秸秆禁烧中“烧谁罚谁”处罚原则的误区

丁 鑫

淮北师范大学政法学院，安徽 淮北 235000

在我国生态文明建设发展进程中，绿色环保的发展理念尤显重要，为防治农作物秸秆焚烧对环境的污染，全国各地如火如荼地开展秸秆禁烧工作，但执法部门在秸秆禁烧工作中出现了“烧谁罚谁”的处罚原则，不仅不符合我国大气污染防治法的规定，而且违反了以事实为依据和公正的法律原则，和绿色发展理念相违背。

秸秆禁烧；烧谁罚谁；公正

近年来，全国各地秸秆禁烧工作开展的是如火如荼，每到农收时节各地方乡镇及相关执法部门仿佛进入一级战备情况，为的是及时有效地防范和惩治焚烧秸秆违法行为。但有些地方秸秆禁烧工作实施条例中规定，执法部门要在秸秆禁烧工作中采取“谁烧罚谁，烧谁罚谁”的原则查处相关违法行为。“谁烧罚谁”无可厚非，但是“烧谁罚谁”的处罚原则不可相提并论，存在着不少法理上的误区，急需要摒弃。

一、“烧谁罚谁”原则的由来

农业是我们国家的基础产业，是其它产业发展的根本保障，国家严守着18亿亩的耕地红线，一方面可以看到对农业发展的极度重视，另一方面则可以发现我们国家的确是幅员辽阔。但是每当丰收过后，遗留下来的农作物秸秆却成了一大顽疾，从农民的角度来看，此顽疾是如何快速地处理掉这些秸秆，因为这关系到下一季作物的播种。一个最有效的办法就是直接焚烧秸秆，对农民来说成本小，效率高，而且燃烧秸秆产生的草木灰里含有钾元素，直接可以作为下一季作物的养料。但是高效的方法背后有着极大的危害性，成千上万亩的秸秆燃烧，对环境造成了极大的污染，破坏了土壤的结构，产生了不小的安全隐患，而大气环境对我们每个人来说都是公平的，因为大家同生活在一片蓝天之下，这是我们社会乃至每个人所不可避免要面对的顽疾。

因此为了践行可持续发展战略、绿色发展理念，环境保护、大气污染防治势在必行。为了适应新形势下的需要，提高发展水平和增强人民身心健康，国家于2015年1月1日开始施行修订后的《中华人民共和国环境保护法》，于2016年1月1日起施行修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》。其中新修改后的《中华人民共和国大气污染防治法》第七十七条中规定：省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质，并于第一百一十九条中规定：违反本法规定，露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上两千元以下的罚款。由此立法可以看出国家对大气环境的重视，由于广阔的地域和复杂的人文环境，地方各级人民政府也不得不殚精竭虑得谋划秸秆禁烧工作。

地方政府制定秸秆禁烧工作方案，全面部署行动以严防与惩治焚烧秸秆违法行为，由于耕地面积的广阔，政府必须投入大量的人力、物力和财力到秸秆禁烧工作中，为了提高工作效率某些地方提出执法部门要依据“谁烧罚谁、烧谁罚谁”的原则依法查处相关违法行为，“谁烧罚谁”无可厚非，本该承担法律责任，但是“谁烧罚谁”不能简单类推为“烧谁罚谁”，“烧谁罚谁”处罚原则产生了一定的误区，不仅不符合我国《大气污染防治法》的规定，而且违背了以事实为依据和公平的法律原则。

二、秸秆禁烧“烧谁罚谁”的误区之一

众所周知，行政权作为公权力，秉承着“法无授权即禁止”的原则，不可超越法律的基本范围。所以地方各级政府开展秸秆禁烧工作，查处违法行为及追究相关责任人法律责任，主要依据的就是上文所提到的《中华人民共和国大气污染防治法》以及《治安管理处罚法》等相关法律规定。地方各级政府结合本地实际，方便工作的开展往往会制定本地的大气污染防治条例，所以就出现了秸秆禁烧工作中“烧谁罚谁”的追责原则，而“烧谁罚谁”原则的误区之一就在于行政行为主观随意性强，不符合我国大气污染防治法的规定。

地方政府秸秆禁烧工作实施方案中规定“谁烧罚谁，烧谁罚谁”的追责原则，甚至直接贴上此类标语的横幅，以防范相关违法行为的发生。此原则本身是不符合法律规定的，上文已指出，我国大气污染防治法中规定焚烧秸秆等产生烟尘污染物质的可以由执法部门责令改正并处罚，由此可以得出的是对实施此违法行为的责任人进行依法处罚，所以说“谁烧罚谁”原则无可厚非，但是颠倒其中两个字并不意味着合法合理，由我国大气污染防治法中规定的法律责任条文得不出“烧谁罚谁”的处罚原则。虽然说法律不应该是一成不变的，稳定性和确定性本身并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度，法律还必须服从进步所提出的正当要求，但对于法律不能主观随意得看待它，何况“烧谁罚谁”原则并不是法律应当保障的正当要求。

“烧谁罚谁”原则会带来什么后果，或者是此原则会带来什么便利，首先对于秸秆禁烧工作开展的难度来说是巨大的，地方执法部门以及相关监管部门人力是有限的，有限的人力面对如此广阔的耕地，可想可知防范的难度。即使人民群众不会知法犯法，焚烧自己地上的秸秆，但还是有少数不法分子趁机作乱，所以采取“烧谁罚谁”原则的目的就在于无形中将人民群众纳入责任制的范围中，人民群众不仅有不能焚烧秸秆的义务，更是要有防范他人焚烧自家土地秸秆的义务。这是“烧谁禁谁”原则带来的要求，但可以说是不正当的，法律中没有要求人民群众防范他人焚烧自家土地的义务，更不会因此延伸出需要承担的法律责任，对于出现焚烧秸秆违法行为，执法部门需要做的是“谁烧罚谁”，而不是“烧谁罚谁”。

三、秸秆禁烧“烧谁罚谁”的误区之二

我国治安管理处罚法中明确规定，治安管理处罚必须以事实为依据，实施治安管理处罚更应该遵循公正的原则，而秸秆禁烧“烧谁罚谁”的处罚原则就没有做到以事实为依据，更未能实现公平正义。出现焚烧秸秆的违法行为，首先需要探究的是此违法行为的事实是什么，焚烧秸秆无外乎是两种情况，其一就是村民为了下季作物播种的需要铤而走险去焚烧自己土地上的秸秆，这就是符合“谁烧罚谁”的处罚原则，村民需要承担相应的法律责任。其二就是不是出于自己的本意，造成秸秆焚烧现象的发生，其中又可以分成两种类型，第一种即不是出于自己本意，但是焚烧行为的发生和自己有一定的关系，比如在秸秆禁烧时期，政府已经对该此工作向社会广泛告知，甲公司正在进行厂区绿化，由乙绿化施工队对甲厂区进行绿化，但乙施工队法律与环保意识淡薄，在甲厂区内将枯木落叶等进行焚烧，严重污染了大气环境，此时甲公司不是该焚烧行为的实施者，但是此行为与甲公司有一定的关系，甲公司也应该承担一定的责任。

第二种情况亦不是处于自己本意，由他人出于某种目的焚烧自家的秸秆等产生烟尘污染物质，如果依据“烧谁罚谁”处罚原则，被烧秸秆的一方就要面临处罚，此处罚原则并没有依据事实，实施焚烧秸秆违法行为的另有其人，此人理应受到法律的制裁，假如谁家的秸秆被烧谁就要被处罚，这显然更是有失公平。一个法律制度若要恰当地完成其职能，就要力求实现公平正义，并致力于创造秩序。因此制定大气污染防治法禁止秸秆禁烧行为，目的就是为了保护大气环境，实现绿色发展，保证全体人民有一个天朗气清的生活家园，但秸秆禁烧中“烧谁罚谁”处罚原则就没有从实现公平正义出发。纵然此处罚原则的最终目的还是要更好得完成秸秆禁烧工作，有此处罚原则的存在，人们就有责任要去防范自家的秸秆被焚烧，增强了监管的力度，一定程度上减少了此类违法行为的产生，但就因为有了“烧谁罚谁”处罚原则的的存在，一些别有用心的人依据此原则恶意焚烧他人所有秸秆等能产生烟尘污染物质，达到自己的目的，也就是有了此处罚原则的存在，反而在一定程度上又增加了该类违法行为产生的可能性，丧失了该处罚原则最初产生的目的。我们所追求的法治是引导和维护人与自然和谐的法律机制，“烧谁罚谁”处罚原则的最终目的固然是防范违法行为的出现，保护大气环境不受侵害，但以牺牲公平为代价得来的幸福终究还是不够幸福。

四、结语

在秸秆禁烧工作中除了要秉持“谁烧罚谁”的原则，依法处置焚烧秸秆违法行为外，考察到焚烧秸秆的最初目的是为了快速高效地处置农作物收割之后留下的秸秆，应从市场经济规律中寻求产业化解决途径，有效解决秸秆遗留问题，从根源上减少此类违法事件的发生。比如由国家进一步加大完善秸秆处理补贴政策，加大秸秆收储配套服务，最终通过绿化农业发展解决秸秆遗留问题。

[1][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，2004.

[2]张文显.法理学(第四版)[M].北京：高等教育出版社，2011.

[3]潘根兴等.热裂解生物质炭产业化：秸秆禁烧与绿化农业新途径[J].科技导报，2015，33(13).

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2095-4379-(2017)19-0100-02

丁鑫(1993-)，男，汉族，安徽淮北人，淮北师范大学政法学院，2016级硕士研究生，研究方向：法学理论。