以邻避补偿为视角推进我省基层社会治理研究*

崔倩如

杭州市拱墅区人民检察院，浙江 杭州 310000



以邻避补偿为视角推进我省基层社会治理研究*

崔倩如

杭州市拱墅区人民检察院，浙江 杭州 310000

经济的持续需要建设大型的公共项目设施如垃圾焚烧项目，这些为广大地区提供社会效益的邻避设施，却需要周边居民承受地价折损、环境相邻权受到侵害的风险。两者存在巨大的矛盾，导致邻避居民的反对和不满。建立应有的补偿机制是解决邻避运动频发的重要途径，而相关的学术研究比较关注的是政治上让公众参与，保障公众知情权等方面的解决办法，却极少从法制的角度提出要如何保障邻避居民要求补偿的权利，实践中也缺乏统一有效的补偿机制。因此，本文将以构建邻避补偿的法制化框架为中心进行重点阐述，以期望能对我省基层社会治理提供有效解决方式，建设美丽乡村。

邻避运动；环境相邻权；补偿机制；动态协商

在城镇化狂飙突进和通货膨胀高企的背景下，中国房地产在过去十多年中不自觉地起到了一个保值增值的作用，形成了一个庞大的关注地产价格的人群。而对于设施的新建导致的拆迁和环境风险问题，人们的权利意识不断增强，邻避运动层出不穷。执政者需要清晰地认识到邻避并不是人们在无理取闹，而是未来发展中不可避免的现象，决不能采取逃避的方式，而应该正视它，解决它。

浙江省要建设美丽乡村，完善基层社会治理，就需要通过政府主导，化解社会矛盾，应对群体性事件风险。以杭州市余杭九峰垃圾处理厂为例，2014年由于民众的邻避心理发生群体性事件，但在三年后的今天，通过各方努力，实地考察，不仅垃圾处理厂顺利完工，余杭区中泰街道周边的旅游休闲项目也在春风中破土动工，成为解决邻避运动的优秀案例。

一、为什么要构建邻避补偿机制

(一)我国现有的邻避补偿立法不足

《危险废物填埋污染控制标准》规定了垃圾填埋场的选址要符合总体规划，进行环评，远离保护区，离居民区800米外；《行政许可法》、《环境影响评价法》和《环境信息公开办法》规定了建设大型的设施需要申请许可并通过环评程序公开进行。在行政救济方面，如果邻避居民对设施前期的审批报告有异议，可以向法院提起行政诉讼或向行政机关提请行政复议[1]。多数为一般性规范，却没有针对邻避的专门性法律规定，更没有邻避补偿的相关规定。环境侵权损失只是对事后已经造成的污染要求赔偿的方式，并不能够真正弥补邻避居民的损失，也无法制止民众的抵抗活动，从根本上无法解决邻避问题。

(二)我国现有的邻避补偿立法不足

国内部分城市意识到邻避法律解决机制的不足，地方政府就采取了一些措施来弥补邻避居民的损失。然而，这些措施还在摸着石头过河的阶段，还没有比较成功的先例[2]。主要做法有环境污染责任保险、公共补偿政策、以及将一定范围的周边居民进行全部搬迁，重新安排安置房让市民居住。但以上做法大多是试验性、未成型的，都是零星散落在各地方的个别案例，并没有得到全国范围的推广应用，也并没有形成统一而完善的制度来明确补偿责任、主体、方式等。

二、构建邻避补偿机制存在的问题

(一)补偿未立法，各地不统一

补偿问题不立法，一方面造成居民漫天要价，一方面也造成地方政府裁量权过大的问题。居民不吵就不补偿，居民吵的越大，事态越严重补偿就越多；经济发达的地方给的补偿款多，落后地区就给的少甚至不给，这是我国很多地方现实发生的情况。补偿方式尚未以立法方式予以确定，无论是《环境保护法》还是涉及生态保护的有关法律，都没有确立我国邻避补偿方式的法律地位，各地政府和邻避企业更是缺少邻避需要补偿的意识，这种立法的缺陷导致我国邻避补偿方式杂乱无章，达不到理想的效果。而只能在邻避冲突发生后才急于应对，却没有统一的法律授权，没有统一的补偿标准，居民的环境相邻权得不到应有的保障。

(二)补偿难以弥补实际损失

对于长期造成的周边居民身体健康影响较少考虑在内，根据《侵权责任法》第二十条规定，人身损失也要按造成的财产损失进行赔偿。然而，居民长期的健康损失和邻避设施之间的因果关系比较难认定，因身体机能降低导致的间接健康损失和长期受周边环境影响造成的精神上和心理上的不适，都未能纳入到《环境保护法》和《侵权责任法》里可以请求损害赔偿的范围。因此，我国现有的补偿制度难以弥补居民的实际损失。

(三)现金补偿存在巨大漏洞

人类在社会活动中有许多心理偏好，经济补偿因素并不能在所有情况下收买人心，存在许多影响因子[3]。我国台湾地区一些研究表明，台湾曾一度使用现金补偿方式，而这不但没有解决问题，更大规模地增加了政府的负担，而且出现了“要糖就有糖吃”的局面。1987年到1991年是台湾以回馈金为中心的邻避抗争阶段，现金补偿不但没有解决问题，反而人们索要的金额越来越大，政府和企业无力承担，甚至还出现了黑社会煽动闹事，从中牟利的情形。因此现金补偿存在许多问题：如补偿数额评估困难；对高危设施影响力弱；会出现邻避居民漫天要价的情况。

三、如何构建邻避补偿机制

(一)公共服务补偿：解决潜在利益受损问题

公共服务补偿指修建公共服务设施如兴建学校、公园、图书馆、增加公共福利，提高社区的品质，来弥补邻避居民的损失。这就需要在邻避项目上马前，为了配合项目的开展，由政府出面对整个项目进行前期的协调工作，主要是与各个相关部门进行专题研究，确保设施的安全性能，防止邻避设施发生潜在危险，同时改善社区配套，对道路、居民住宅区和周围空地进行改建，增加福利设施如公园、图书馆、游泳池、购物中心等，提升邻避居民的居住质量。

(二)医疗和社保补偿：解决居民长期健康问题

适用政府邻避补偿基金为周边受影响的居民提供免费或优惠的公共医疗服务，给当地居民购买医疗保险、社会保险以及重大疾病基金，将受垃圾处理设施影响的周边居民纳入社会保障体系的补偿。一旦邻避项目影响了居民健康，居民们也能有初步的保障来弥补居民的健康损失。另一方面。尽量给邻避居民每年提供免费的个人体检和额外的医疗补贴，每月发放口罩、手套、消毒剂之类的卫生清洁和卫生安全防护用品。

(三)就业补偿：解决居民就业问题

就业补偿是指为邻避居民创造就业机会。邻避设施的建设和运行需要在当地寻找劳动力，这也能提升当地的就业率和工资水平，让邻避居民成为项目的员工和管理人，一方面可以增加就业机会，另一方面也能让他们自行管理，为项目的可行性和安全性提供更多一层保护，让他们自己认识到项目的无危害性，并谨慎管理，安全操作。

(四)生态补偿：解决周边环境影响问题

生态补偿是指为了减少污染，在邻避设施周边建造环境保全林或将废弃的空间改造成绿地，增加环境的可持续发展的补偿。在杭州余杭区垃圾处理厂的建设过程中，面对周边居民的担忧，中泰街道选择让事实说话。组织了82批、4000多人次赴广州、南京、济南等地的垃圾处理厂进行考察，还专门给中泰街道拨了1000亩的土地空间指标，用来保障当地产业发展；117项改善生态、生产、生活环境的实事工程，已经启动71项；还计划投资20.8亿元，在附近打造一片城郊休闲公园。以前，人们争着往外迁，现在的中桥村，已先后回迁200多人。

[1]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序[M].北京：北京大学出版社，2006：281.

[2]国靖.邻避冲突的法律解决机制研究[D].西南政法大学，2013.

[3]黎志勇.邻避困境及其对策研究——以广州垃圾焚烧发电项目为例[D].2013.5.

*2016年度中共浙江省委政法委员会、浙江省法学会2016年度法学研究课题重点立项课题(2016NA03)“以邻避补偿为视角推进我省基层社会治理研究”的阶段性成果之一。

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2095-4379-(2017)19-0069-02

崔倩如(1989-)，女，浙江绍兴人，杭州市拱墅区人民检察院，研究方向：法学理论、基层社会治理研究。