生态农村社会治理：基于土地流转为中心的法律问题研究*

盖建兵 黄文凯

河北金融学院，河北 保定 071051



生态农村社会治理：基于土地流转为中心的法律问题研究*

盖建兵 黄文凯

河北金融学院，河北 保定 071051

土地流转有利于现代化农业的发展，但农村土地流转过程中存在着很多问题；如土地流转价格较低、土地流转主体的错位、土地征收程序与社会保障机制落实不到位、农民维权过程艰难等。这些问题可以通过健全立法，完善司法，深化土地制度改革，转变政府职能，健全市场定价机制予以解决。

土地流转；法律问题

一、关于我国土地流转的概述

对土地流转问题的研究，首先要对其概念和性质做出有效的界定，紧紧抓紧其概念、性质还要结合我国当前发展的现实和社会背景，对其进行可行性的分析；另外，还要对其现实的状态进行归纳和总结，从其发展状态中去寻找问题。

(一)土地流转的本质

土地流转的概念分为狭义的概念和广义的概念。狭义土地流转是指土地使用权流转，广义的土地流转是包括土地使用权的流转和所有权的流转，在我国，土地流转通常是指对使用权的流转。《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。从《土地管理法》规定可知，我国农民对土地只有使用权，所有权归农民集体所有，农民可以对土地使用权进行流转，但对所有权流转是没有权利的，需要借助集体和国家才能对所有权进行流转。

(二)土地流转的现状

我国三大产业迅速发展，工业、农业、服务业以土地资源作为扩张的根基，土地需求和供给逐渐增加，在很大程度上带动了土地的流转，无论是在规模上还是速度和方式上，出现了前所未有的流转现象。具体表现为：流转的主体多元化，流转的方式多种多样。流转主体的多元化，有利于促进公平竞争，推进土地市场进入农村，建立市场竞争机制和合理的定价规则，打破一家独大的垄断现象。流转方式的多种多样，使农民选择性更多，积极主动性提升，矛盾纠纷减少，农民获得了相对应的利益。

二、土地流转中农民权益的法律问题及原因

土地承包经营权的流转，带动了现代农业的发展，可以集资金、资源的优势，优化土地资源配置；土地所有权变更的流转，能够促进农村劳动力的流动，扩宽农民融资的渠道，带动新兴产业的发展。但由于没有构建社会、政府、个体三者利益均衡的法治制度，导致土地流转中存在着侵害农民权益的问题。解决问题的关键要找准原因，根据集体利益与个体利益均衡发展“应然之法”的客观规律，完善相关法律制度。

(一)土地流转中农民权益的法律问题

土地流转中相关农民权益主要问题有“土地流转主体的错位”、“土地流转价格较低，农民被迫流转”、“土地征收程序与社会保障机制落实不到位”等。

1.土地流转主体错位

我国关于土地流转的主体规定不能具体明确，导致主体界限不清，造成土地流转主体的混乱，缺乏规制，阻碍集体组织和组织成员实现自己合法的土地权利。“集体集体”的概念过于抽象，在现实中很多农村集体组织只是形式、概念化的主体，没有与之相匹配的财产和法律地位，集体组织很难发挥作用，因此也没有与之相匹配的权利。由于基层群众自治组织村民委员会集人力、物力、财力于一体，对于农村集体成员来说，很多权利的行使，被村委会代替，在这个过程中村民委会和相关的负责人就会越俎代庖，将“公权利”私有化，这样就可能侵害全体成员的土地权利。

2.土地流转价格较低

由于我国经济发展不均衡，东部、中部、西部地区对土地的需求量和土地价格有着很大的差异，在比较发达的农村地区，土地租金和转让的收益往往具有很高的价值，而在比较偏远的地区，土地流转的租金和转让收益就相对低的多。而二次承包经营的主体却能够获得国家大量的补贴和优惠政策，国家给予的补贴可以抵充农民土地的租金，这与国家大力支持现代农业发展，提高农民收入的初衷是不符的，相当于农民的合法权益遭受了二次损害。城市周边的土地，由于国家建设和城市开发，土地征收、征用量大，农民被迫将土地低价转让给政府，而政府以高价转让给市场主体，土地价格是几倍甚至是十几倍之差。

3.土地征收程序与社会保障机制落实不到位

我国当前农业发展水平依旧比较落后，现代化农业和专业化农业处于初级阶段，农民对土地的依赖程度高，农业年收入对农民来说占有很大的比例。农民被迫离开土地，将土地流转出去，意味着缺少了生活保障，这就需要社会保障，国家进行财政补贴。我国当前的社会保障主要是社保安置，对被征收土地的农民支付土地补偿费用，安置补助费，地上附着物，青苗补助费和为被征地缴纳社会保险费用，国家规定土地征收要严格按照法律规定，严格依据征地程序，按规矩办事，保障农民的知情权、确认权听证权和受保障权，若征地补偿资金不到位，严禁征地。①在调研的过程中，发现很多这样的案例，政府已经征地好几年，土地补偿费用和社会保险没有能够很好的落实。

(二)农村土地流转问题产生的原因

国家的立法是一切制度建立的基础，制度是进行土地流转活动的依据，政府是法律和制度的是实行者，市场是参与土地流转的重要角色，以下将从“立法”、“土地制度”、“政府和市场”等角度分析问题的原因。

1.土地管理制度不健全

政府管理职能错位、缺失和缺乏制约是制度缺失的表现。集体利益与个体利益的矛盾，在物质生活领域中贯穿人类社会始终的基本矛盾。②政府代表人民的利益，是人民集体利益的代表，人民赋予政府行使职权，政府不能拥有私利，应以人民的利益为出发点。我国当前对于政府在土地流转中的行为缺乏监督和制约机构，土地资源管理部门作为上下级垂直领导的管理部门，接受上级的领导和监督，对于当地政府的行为也是束手无策。

土地流转制度的建立，要从根本上去找问题，这些问题来源于我国的土地制度。我国当前的土地制度缺乏明确的产权制度、征地制度和利益分配制度，造成土地流转缺乏理论基础和实践指导，导致利益分配不均衡。当前利益分配制度缺乏公平，没有合理的分配机制，农民土地的现时收益和预期收益很大比重被地方政府占据，农民获取的土地收益较少。

2.市场机制不成熟

市场机制是一种建立在优胜劣汰的竞争规则上的最佳资源配置机制。市场主体在市场机制竞争中，存在着必然的矛盾，在土地市场中，市场主体与土地拥有者也是这样的关系。由于我国社会主义市场经济起步比较晚，市场发育程度还不是很完备，市场经济还带有计划经济的特征，再加上市场的固有“三性”的缺点，当前的市场经济没有形成良性的交易机制，市场监管缺乏力度，市场信息不透明，政府对市场的监管力度不够，双方之间并存在着利益关系，导致农民的土地利益受损。

3.土地流转的相关立法不完善

我国关于农村集体土地的相关立法规定主要见诸于《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地承包经营法》、《土地管理法》等法律规范。《土地承包经营法》主要是对土地承包经营权的名称、主体、客体以及权内容的规定，对土地承包经营权的流转的方式、原则进行了明确。《土地管理法》主要规定了土地的权属性、使用权以及所有权改变和土地资源保护的相关规定。国家对土地流转的规定具有高度抽象性，并没有对土地流过程中的问题的解决进行详细规定，致使这些问题解决起来非常棘手，农民的合法权益得不到保障，对于社会秩序和政府的公信力是不利的。在程序法中，对于司法救济的途径依然是比较狭窄的，案件管辖受理范围较为狭窄。因此要加强立法，明确立法内容，对行政权力进行规制和扩大司法的管辖范围。

三、土地流转制度完善的构想

从以上的理论分析可知，我国土地流转存在的问题和原因亟待解决，应结合当前的发展形势和农村土地流转的现状，针对性的提出个人的观点，将从“政府职能的转变和土地制度的改革、市场机制的完善、土地流转的立法等”方面提出建议。

(一)推进政府职能转变和土地制度改革

加快转变政府工作职能，明确政府的权力和责任，禁止政府对土地流转的非法干预，建立专门的权力监督和约束部门，明确征地程序，依法实施行政行为，对于非法征地，侵害农民权益的行为，依法进行处置。政府要发挥导向作用，利用各种资源优势，为市场主体之间做好“牵线搭桥”作用，为土地流转健康、有序发展，做好服务工作。

推进土地制度改革，要坚守“三条底线”，实行“三权分置”，坚持农村土地集体所有，加速土地承包权和经营权相分离，盘活土地经营权，完善农村土地产权制度，加快完成农村集体土地所有权确权登记。

(二)完善土地市场机制

发挥市场的价值规律和资源配置作用，推动市场的决定性作用。建立市场服务体系，完善市场交易规则，公开市场交易信息，净化市场环境，确定市场主体之间的权利和义务，降低土地交易的成本，加强对市场主体的监管，严厉打击浑水摸鱼和趋利避害的现象。发挥市场固有作用，建立农村土地流转和市场直接对接的机制，保障农民的合法权益。

(三)构建土地流转的法律法规

在原有立法基础上，加强实体法和程序法立法工作，侧重于土地流转的法律法规，建立与农村土地流转物权相适应的权利流转机制，扩大程序法关于土地流转的管辖范围，以法律规范的形式明确土地流转的主体、内容、客体、程序及监督机制和救济渠道，严格区分土地流转的权利和义务，确保土地流转主体的权利，保障农村集体成员的合法权益。

[ 注 释 ]

①<中华人民共和国物权法>，第四十二条，第一款、第二款.

②周明勇.经济法理念下的我国区域经济制度变迁研究[J].现代管理科学，2013(10).

[1]周明勇，肖宏伟，樊立兵.经济法理念下的我国区域经济制度变迁研究[J].现代管理科学，2013(10)：33-35.

[2]周明勇.新型城镇化进程中生态产业结构调整制度研究——兼论PPP融资模式下的产业政策法治化[J].现代管理科学，2016(4)：109-111.

[3]张红宇.中国农村的土地制度变迁[M].北京：中国农业出版社，2002.

[4]马卉.土地流转中农民权益面临的问题以及对策研究[J].湖南农机(学术版)，2013(5)：160-162.

[5]邢海强.我国农村土地流转现状及对策研究——基于河南省禹州市古城镇的调查[J].武汉冶金干部管理学院学报，2016(1)：40-42.

[6]刘娟.农村土地流转在现实实践中的法律问题及思考[J].科技经济市场，2016(2)：135-136.

*河北省大学生创新训练项目“生态农村社会治理：基于土地流转为中心的法律问题研究”(201611420030)。

F

A

2095-4379-(2017)19-0063-02

盖建兵(1992-)，男，河北石家庄人，河北金融学院，本科在读，研究方向：经济法；通讯作者：黄文凯(1993-)，男，江西吉安人，河北金融学院，本科在读，研究方向：经济法。