农村社区矫正队伍建设问题及发展研究*——以福建省农村社区矫正队伍为例

陈晓斌

福建警察学院，福建 福州 350007



农村社区矫正队伍建设问题及发展研究*
——以福建省农村社区矫正队伍为例

陈晓斌

福建警察学院，福建 福州 350007

我国农村地区的社区矫正工作整体起步晚，在矫正队伍建设方面，存在着经费、人才、社会资源等方面困难，呈现出显著的地区差异，从业者压力大、职业认同感缺失普遍。当前大力加强农村社区矫正工作的队伍的专业化、科学化建设，是推动农村社矫工作发展的必经之路。

农村社区矫正；队伍建设；福建

我国农村地区的社区矫正工作自从全面实施以来，已取得了一定成效，逐步建立起一套相对稳定的机构和队伍。但由于地理位置、资源环境等多因素影响，农村的社矫工作呈现出许多与城市不同的特点，存在着诸多困难，需要进一步的改革和推进，才能走上科学化、规范化、法制化道路。笔者结合课题调研，主要从农村社矫工作的队伍建设方面，来探索适合农村地区社矫工作的途径和方法。

一、农村地区社区矫正队伍的整体特征

农村地区的社区矫正以地方县市、乡镇的司法行政工作为依托，和城市相比，整体起步较晚，底子也较差，制约因素较多，薄弱之处明显。

(一)组织机构的相对完整性和基层队伍人员的缺乏性并存

在2012年国家下发《社区矫正实施办法》后，全国各地纷纷响应，制定并出台各省社区矫正实施细则，规范社区矫正工作任务、职责和工作流程，并由城市逐步推广到农村地区。福建省司法厅于2013年就下发《关于开展县级社区矫正中心试点建设的通知》，福建省农村县市地区普遍建立了以县市级社区矫正中心为核心，乡镇司法所为基础的矫正管理机构和人员队伍。其中，作为管理指挥机构的县市级社矫中心人员配备相对较为齐全，专业化程度较好，职能运转较为有序；但是，作为开展矫正主体业务的乡镇司法所的人员配备则普遍呈现捉襟见肘情形。截止2016年6月，福建省共建成84个县级社区矫正中心，平均每个中心有4人以上工作人员。[1]而在乡镇司法所则基本只能做到“1专+1协”模式，困难地方甚至是“单打独斗”，独木支撑。

(二)城市与农村不均衡和农村与农村不均衡并存

国内的社区矫正队伍的构成设置整体上采用编内和编外相结合、专职和兼职相结合、社会团体和志愿者广泛参与的模式。社区矫正工作队伍的农村与城市地区不均衡差异显而易见，但即便同属农村地区，不同县市、乡镇的经济状况、政府行政、社会人口、犯罪特点等文化差异所带来的社区矫正队伍的结构和数量的差异也是客观存在的。以福建省为例，其社区矫正编内的专职名额利用率普遍较高，但是在编外的专兼职人员使用上则呈现出显著地区差异。究其原因，主要还是由于财政拨款体制和地方政府重视程度不同所致，编内专职人员工资来源于县市级政府的统一财政预算，而编外的专兼职人员的工资则更多是来源县市财政和乡镇财政的结合拨款，尤其对后者的依赖度更大。因此地方经济状况较好、政府重视程度高的地区，社矫队伍建设情况也相对较好，农村不同地区的社矫队伍建设发展也不均衡。

(三)职业压力的普遍性和职业认同的缺失性并存

和城市相比，农村社区矫正工作面临更多困难，而社会帮助渠道却更少，这种局面普遍使农村社矫从业人员倍感压力重大。各种各样受矫对象的复杂性是摆在所有社矫工作者面前的共同难题；队伍人员缺乏，又身兼多职，既监管又教育、既社矫又承接普法宣传、民事调解等其它司法业务，甚至是乡镇事务，增加了工作总量；受矫人员定位监管技术手段在山区的漏洞缺陷增加了工作的责任风险等等，都给农村基层社矫工作增加了挑战性。在课题调研中，农村社矫工作者普遍反映执法困难，手段有限，社会人群乃至部分受矫对象缺乏对社矫工作者职业角色的认识，执法中经常会遭遇尴尬；在开展相关业务，尤其是诸如强制手段执法活动等跨部门业务时，缺乏相关单位的有力支持，这也会让其倍感无力；加之农村地区落后不便的工作生活环境、有限的办公经费、微薄的经济收入、相对局限的职业成长空间等多因素作用，职业认同感普遍缺失。

二、农村地区社区矫正队伍建设中的困难分析

社矫工作队伍是开展社矫工作的关键，决定着这项工作的最终成败。目前，农村地区的社矫工作队伍建设主要存在着经费保障、队伍稳定性、队伍专业化、社会资源缺乏等几大问题，应该引起我们的重视。

(一)队伍建设经费的保障力度不足

社矫工作队伍建设所需经费主要包括工资和业务培训费用两大部分。从福建省内的农村社矫工作者工资方面来看，编内人员工资一般统一列入当地县市政府财政预算，相对有保障；而编外的人员，在福建省内称为司法协理员，其工资主体的来源则主要是乡镇财政。许多财政状况不佳的县市、乡镇给予这些人员的工资待遇就相对有限，如福建西部个别县乡的工作人员月工资仅1000元出头，极大地影响了他们工作的积极性。从业务培训方面来看，其所需费用的规范来源途径为社区矫正经费中的工作指导管理费。截止2016年6月，福建省绝大多数县(市、区)均已出台社区矫正经费保障标准，社区矫正人均经费保障标准平均已经在2000元以上。[2]但是，对于本身就处在平均线下的农村地区来说，培训经费还要与其它社矫经费支出去分享，其可支配的额度就相当局限。

(二)队伍不稳定、人员流动性大

由于缺乏有效的队伍激励机制，加之工资待遇、工作环境的限制，农村社矫队伍稳定性一直就比较差，无论是编内人员还是编外的人员都存在外流现象。编内人员的流动去向主要为政府机构的其它部门，编外人员的流动去向基本为辞职，另谋职业。这种情况会造成因专业人才留不住而需加大力度不断地去培养新人的恶性循环，严重制约了农村社矫工作的整体发展。

(三)专业层次不合理，矫正教育人才缺乏

社区矫正是以刑罚执行、监督管理和教育矫正为核心，涵盖风险评估、信息化管理等多项综合性工作，其对专业人才需求应为法学类、教育学类、心理学类、社会学类、犯罪学类、信息技术类等多学科人才或复合型人才。调研中发现，福建省农村地区社教队伍在整体构成上以法学类居多，其它专业人才比重很小，编内人员文化程度水平较高，基本具备大专以上学历，编外的学历和专业则参差不齐。从纵向上看，作为指挥机构的县市级社矫中心人才配备结构相对较为合理，各种专业人才较多；基层司法所由于普遍的人数局限性，人才结构就很单一，矫正教育人才缺乏，有的甚至均为非相关专业人才。这样的人才结构，决定了其在实践中更多只能履行基本的社矫刑罚执行和监管职能，教育矫正效果甚微。

(四)社会资源力量开发困难

社区矫正作为一种在社会中执行的非监禁刑，其优势之一就在于可以有效利用各种社会资源力量来帮助矫正服刑人员。国家也鼓励社会团体、民间组织、社会志愿者等积极参与、协助社矫工作，体现专群结合的社矫工作原则。但我国广大农村地区仍处于传统的“民间社会”阶段，无意识亦无能力整理农村自有资源，少数依附于国家供给的农村社会服务组织，普遍存在服务能力差、公共管理经验不足、缺乏自主性等“硬伤”。[3]受制于地理位置、交通条件、经费开销等因素，利用城市的社会力量来服务于农村的社矫工作也不现实。这使得本来就薄弱的农村社矫工作队伍状况雪上加霜。在调研中发现，福建省的社会团体、民间组织帮助参与农村社矫的情况普遍稀少，社会志愿者基本以乡镇、村中的工作人员为主，绝大多数还都是挂名状态，无实质参与行为。

三、农村地区社区矫正队伍建设发展对策

针对农村社矫队伍建设中存在的突出问题，如何在现实背景条件下，充分调动积极因素，以促进其健康、有序、高效、规范化发展是摆在农村社矫工作面前的重要一环。

(一)建构科学化的矫正人员队伍结构

农村社矫工作队伍也应严格贯彻《社区矫正实施办法》要求，实行以司法行政机关执法工作者为主体、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”队伍结构，特别要针对农村地区专职社工不足、配置不平衡、社会志愿者空虚等问题，强化薄弱环节建设。首先，由于农村社矫对象数量容易存在较大的地区差别和阶段性动态变化，县市级政府可以根据精简、高效、灵活、符合实际需要的原则进行专职社工的招录与管理，制定科学、合理的乡镇区域社工调配流转模式。其次，充分挖掘农村地区的社会志愿者资源，可以积极借鉴农村社矫的成功典型——“枫桥模式”①，重视村民自治组织对社矫对象的管理和帮扶作用，确保驻村指导员、村责任人和受矫人员家属的支持；同时，积极争取村镇中其它可利用资源，如大学生村官、放假返乡大学生、威望人士、爱心人员等的支持，确实发挥社会志愿者的帮教功能。再者，针对违规或违法受矫对象的执法难题，法律应赋予司法行政机关人员必要的行政强制执行权，可以考虑以县市级司法行政为中心，增设少量强制执法队伍编制，统一负责区域的司法强制执行活动。

(二)保证农村社区矫正队伍的稳定性

积极推进农村社矫专职工作者进司法专项编制，使其相对脱离于乡镇财政束缚，减轻其工作负担，提高其职业荣誉感和信心；逐步提高低收入地区的农村社矫工作者的工资待遇水平，尤其是编外人员，尽可能实现同岗同酬，缩小编内外待遇差距；多渠道筹集资金，保障农村社矫工作所需办公经费，改善办公条件；建立科学有效的队伍考核和激励机制，规划社矫工作者的职业成长路径，考虑建立专门的社矫工作者职务或职称晋升体制；规范司法行政、社区矫正工作，扩大社矫工作在农村地区的知名度和理解度，树立工作者的执法权威，尽可能实现社矫工作者制服着装工作执法。

(三)提高农村社区矫正队伍的专业性

首先，确保农村地方政府重视地区社矫工作，从司法行政、社区矫正的实际出发，严格把好队伍的准入关，重视相关专业人才引进，无论是领导岗位，还是基层一线岗位，无论是调入还是招考，无论是专职人员还是兼职人员，都要重视专业资质审核；其次，建立科学化、规范化的人员队伍培训机制，实行定期培训与专项培训相结合，严格培训考核，保障培训经费，多采用远程化教育、网络化教育等方式改进培训手段，以解决农村地区交通不便问题，节约培训成本；再次，加强农村社矫工作的业务管理和业务考核，并与社矫工作者的福利待遇、职级晋升相挂钩，不断促进从业者的专业成长。

(四)走农村社区矫正工作技术化线路

不断提升社教业务的信息化办公水平，逐步推进司法、法院、检查、公安等四部门的社教相关业务的网上联合办公平台建设，简化办公程序；针对农村社教工作普遍存在的矫正教育资源有限、难操作、效果不好等问题，对于共性的教育内容，可以采取以司法厅为主统编全省矫正教材及课程资源，并运用电化教学或网络

教学等先进、灵活的教育方式在农村地区推广学习，亦可采用政府统一购买矫正教育服务的方式来把好质量关，提升矫正教育质量；利用不断进步的通讯科技和安防技术，增强对社教对象的准确定位功能，在一定程度上克服入户查访的困难，减轻社教工作人员的工作量等等。用信息时代先进、便捷的科技武装社矫工作，可以使其突破地域局限，极大提升社教人员工作效率，可以有效弥补农村地区社矫工作的空间、经费和人员方面局限。

[ 注 释 ]

①“枫桥模式”是农村社区矫正模式的典型代表，它针对农村辖区面积大，矫正人员分散，创造性地提出对矫正人员实行“5+1”监管模式.其中“5”是指社区司法员、社区民警、驻村指导员、村责任人和矫正人员家属五个方面的人员；其中“1”是指矫正人员本人.

[1]福建省司法厅社区矫正管理局.我省全面建成县级社区矫正中心[EB/OL].(2016-06-23)[2016-08-17].http：//www.fjsf.gov.cn/fjsf/html/6/2518/95015_201662384.html.

[2]福建省司法厅社区矫正管理局.我省全面提高社区矫正经费保障水平[EB/OL].(2016-06-22)[2016-08-17].http：//www.fjsf.gov.cn/html/6/2518/95011_2016622324.html.

[3]范晏桃.农村社区矫正制度面临的困境与对策研究[J]，科教导刊，2015(12上).

*福建省法学会2015年重点课题“福建农村社区矫正的可行性研究”(FLS(2015)A04)。

D

A

2095-4379-(2017)19-0057-03

陈晓斌(1981-)，男，福建永春人，教育学硕士，福建警察学院刑罚执行系，讲师，研究方向：罪犯矫正教育。