论状态责任人的土壤污染修复责任

鄢 斌，王 玥

（1.华中科技大学法学院， 湖北 武汉 430074；2.华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

1 引言

在土壤污染修复领域，污染行为人是修复责任的第一责任主体,在向行为责任人追责不能的场合，通常由对该幅土地具有事实支配力的主体担责[1]。比如美国在《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》相关的司法判例中就对设施的原所有权人或使用人、土地现所有权人、以前在土地上设立过处置危险物质装备的人、与危及土壤的危险物相邻的其他生产经营者、与处置危险物品有关的其他责任人也予以追责[2]。法国工业法规定，从事工业活动的最后一位操作者或从业者负担土壤污染修复责任，其不仅对自身污染行为负责，还要对之前操作者造成的土壤污染负担土壤修复费用；法国废物法则规定，废物产生者及废物持有者须承担因其废物造成的土壤污染的修复责任。在无前手主体情形时，可认定污染土壤之所有权人为土壤修复责任人[3]。

中国正在制定中的《土壤污染防治法》基于“污染者负担”的环境法基本原则，采取了行为责任人担责的立法思路。由于土壤污染的发生具有累积性和迁移性的特点，实践中经常出现行为责任人难以确立、不复存在或无力承担责任的情由。理论界有观点认为，国家作为各种利益的最大获得者和大多数生态资源的所有人或行政管理人，应当承担生态修复的兜底责任[4]。有的则主张应当由污染企业、政府、个人以及其他社会机构按照“共同但有区别”的责任原则来区分生态修复主体[5]。也有观点认为应当以污染者负责为原则，污染土壤控制者承担补充责任[6]。由于中国实行的是所有权和使用权相分离的土地权属制度，“状态责任”制度须结合中国实际国情对所有权人、使用权人、权利继受人等状态责任人的责任承担进行分类研究和制度设计。

2 土壤污染状态责任的制度构造

2.1 土壤污染状态责任的范围与成立要件

土壤污染状态责任制度滥觞于德国。根据《德国联邦土壤保护法》第4条的规定，状态责任人的范围主要包括污染土壤现有的所有权人或占有者、污染土壤前所有权人、污染土壤所有权放弃者、对污染土壤有事实上管领力的主体4种类型。德国法上状态责任的成立要件通常包括以下几个方面：第一，客观方面。存在造成土壤污染的物，对该物享有支配力的主体负担此物对环境产生的不利后果。第二，主观方面。状态责任人的故意或过失不影响状态责任的成立。第三，因果关系方面。状态责任的成立不要求进行因果关系上的判断，只需存在土壤污染且找不到行为责任人或行政机关基于危害排除的紧迫性时，状态责任人即可被追责。第四，主体方面。土地所有人及对土地有事实上管理或领导力的主体是需要承担土壤整治责任的主体，包括自然人或法人[7]。

中国台湾地区《土壤及地下水污染整治法》规定了污染行为人及污染土地关系人为土壤污染整治的主体，其中污染土地关系人即属于状态责任人。该“法”第2条第15款规定：“某块土地经行政机关公告为污染场地时，不归属为污染行为人的土地使用人、土地管理人或土地使用人”承担状态责任。第25条规定，只有在污染行为人破产或找不到时，污染土地关系人承担整治责任。台湾地区关于状态责任人的法律规定较德国法的规定更加具体，其实践经验对当前土壤污染修复制度立法具有重要的参考价值。

2.2 中国土壤污染修复状态责任制度现状与发展要求

2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》第32条建立了土壤修复制度；第50条要求各级政府安排财政预算资金支持土壤污染防治工作。此前颁布的《中华人民共和国侵权责任法》第65条规定了污染者承担侵权损害赔偿制度，第67条规定了多个污染者之间侵权责任划分的问题。《中华人民共和国矿产资源法》第32条第二款规定了矿业开采活动造成土壤生态退化的，由矿山企业采取措施加以补救。

2012年11月，由环保部牵头发布的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》第七条规定，按照“谁污染、谁治理”原则确立污染场地的修复责任主体；造成污染的单位变更的，由承受其权利义务的主体承担修复责任；造成污染的单位终止的，由县级以上人民政府对污染场地进行修复；被污染场地使用权转让的，由受让方承担修复责任。2016年5月28日，国务院《土壤污染防治行动计划》第21条规定，“明确治理与修复主体。按照‘谁污染，谁治理’原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。”2017年1月，环保部颁发的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第九条规定：“土地使用权人应当按照本办法的规定，负责开展疑似污染地块和污染地块相关活动，并对上述活动的结果负责。”

从法律规范层面讲，中国现有环境立法和规范性文件均按照“污染者负担原则”来确认土壤污染修复责任主体，整体上属于行为责任的范畴。侵权法上的损害赔偿制度作为私法规范并不必然适用于土壤污染修复领域。尽管前述《通知》和新近关于土壤污染防治的有关规定将土壤污染修复责任主体延伸到了状态责任人，但是对于各状态责任人之间责任范围和责任关系，以及行为责任与状态责任之间的关系的界定还有待完善。

3 中国土壤污染修复中的状态责任人

3.1 土地所有权人的状态责任

土地所有权人成为土壤污染的状态责任人是其享有权利的同时承担义务的表现，且土地所有权人对土地上存在的污染相比于其他状态责任人更为清晰，要求其承担土壤污染修复责任可更有效、及时修复受污染的土壤。由于中国实行所有权与使用权两权分离的原则，土地所有者并不直接占有、使用、收益或者处分其土地，所有权人并未对土地的实际占有和支配，因而不能纳入状态责任人范围。

事实上，中国各级政府一方面是包括土地所有权在内的国有资产的所有者代表，另一方面也是包括环境治理在内的公共服务的提供者。环境治理责任属于公法上的责任[8]。作为国有土地所有者代表的政府，实际上并不能成为集体所有土地的代表人。同时，政府作为所有者代表履行状态责任后应当具有追偿的权利，基于政府公共职能承担的污染治理义务则并不具有此项权利。因此，中国未来状态责任人的立法应当确立政府作为土地所有权人代表应承担的补充责任，同时对该责任之承担享有优先受偿权利。同时，立法还应当明确集体经济组织在农村集体所有土地污染修复中的状态责任人身份。在行为责任人和状态责任人均无法承担修复责任时，政府作为公共服务提供者须履行土壤修复义务并取得相应的收益。

3.2 土地使用权人的状态责任

中国土地制度中集体土地使用权并不能直接转让，国有土地的初始使用权人则是各级政府，国有土地使用权转让后，土地受让人即可能成为状态责任人。

排除土地使用权受让人自身原因致土壤污染情形，对于受让前业已存在的土壤污染，不管土地使用权是否发生转让，都由出让人及污染行为人承担土壤修复责任。但是，如受让人因土地的开发利用而获益，则应同时履行该土地的环境优化义务。若土壤污染发生时间距今久远，污染者难以查证而土地已经受让时，土地使用权受让人应当承担修复责任。

在污染土地国有土地使用权公开拍卖场合，由竞得人承担土壤污染修复的状态责任是当前通行做法。若竞得人在取得使用权后发现存在超出拍卖公告之外的新的污染事实的，竞得人应当享有追索权，但并不当然免除或减轻其状态责任。在污染土地连续转让场合，即存在数个状态责任人时，因土地改善而最终获益的受让人应当在所获增益范围内对其他状态责任人的修复成本予以补偿[9]。

农村集体所有土地因征地而改变所有权的，农村集体经济组织应当对所有权变更之前的土壤污染承担修复的状态责任。农村集体土地使用权流转场合，农村集体经济组织则需要对流转前后所产生的土壤污染修复均承担状态责任。

3.3 污染土壤有事实管控力主体的状态责任

污染土壤有事实管控力的主体是指对污染土壤具有绝对的支配能力，而其他社会主体又难以接触的情况下，承担土壤污染修复责任的主体。“事实管控力”与物权法上的占有无关，其不以占有的构成要件作为该主体认定的依据[10]。与其他社会主体相比，污染土壤有事实管控力的主体最具高效消除土壤危害的可能性，由其在特殊情况下承担相应责任可防止土壤污染范围的扩大。一般而言，土地承租人、抵押权人、保管人均可能成为污染土壤有事实管控力的主体。特殊情由是该土壤污染情形不采取措施将会恶化，而行政机关在短时间内难以找到土地使用权人或土地使用权人。为迅速防止损害扩大，要求污染土壤有事实管控力的主体承担责任是紧急情况下的紧急措施，属于状态责任的范畴，其所承担的责任应当享有追索权。

4 复数状态责任人场合担责主体的的认定

4.1 适格主体的认定原则

迅速有效解决土壤污染扩大或止损是土壤修复责任制度的立法目标。因此，适格主体认定之核心在于所选的状态责任人能快速、高效排除污染物，并有效修复土壤，即该主体能有效担责。有效原则通常将判断有效性的裁量权赋予行政机关或司法机关。如土壤污染亟需被清理，就应在状态责任人中选择效率最高之主体；在土壤所受污染极为严重时，应选择经济能力强的主体。在中国台湾地区和德国的司法实践中，还将使用权限、使用时间先后、对土地修复增益之期待可能性等因素作为有效性判断的条件[11]。

为保证所选择的状态责任人是适当和必要的，复数状态责任人场合认定责任主体还需要贯彻比例原则。适当指足以采取措施修复被污染的土壤，必要指某状态责任人承担责任比其他人承担责任所造成的干扰或损害更小。对状态责任人课以污染修复责任是依法对其财产权利进行的公权干预，最大程度地保障其所享有的基本权利也理所当然。比例原则即要求状态责任人承担土壤污染修复责任所要实现的环境利益与因此而导致的不利影响不至于显著失衡。

4.2 共有土地之状态责任人的选定

中国土地所有权人为特定主体，在行为责任人缺位场合，应当以有效原则为主，兼顾比例原则，在土地使用权人和对污染土壤有事实管控力的主体中确定具体的担责主体。在行为责任人及状态责任人均缺位场合，由政府承担环境治理义务。

在土地使用权共有场合，土壤生态环境的系统性、一致性决定了土壤污染修复义务只能是单一的，不会因为按份共有或共同共有等共有方式的不同而割裂修复义务。因此，共有人皆为状态责任人或者由有权机关选择共有人中的某一个主体。此情形下状态责任人之选任，首要考虑是土壤污染治理的有效性，要求最能快速、有效修复污染土壤的一个共有人、多个共有人甚至全部共有人承担修复责任。土地所有人或使用权人之间私法上的权利关系不应影响有权机关的决定。关于状态责任人向其他共有人追偿的程序则可另行规定。

4.3 状态责任与行为责任竞合的处断

从域外制度经验看，在行为责任人与状态责任人共存时，仍应贯彻有效原则和比例原则，而非必然要求行为责任人优先承担修复责任。在状态责任人为修复土壤污染而采取措施或支付费用后，可向行为责任人求偿。

中国环境立法一贯秉持的是“污染者负担原则”，缺乏状态责任人选定的制度经验。在法律不完备的背景下，若完全授权有权机关裁量选定土地修复责任主体，存在权利寻租的巨大空间，也加大了环境行政监督的难度。此外，中国现阶段土壤污染形势依然严峻，行为责任人首位担责，有利于惩戒污染环境、破坏生态之行为。因此，中国当前立法中宜明确规定行为责任人首位承担、状态责任人补充承担的归责制度。

5 状态责任人之修复责任的概括继受

5.1 受益者负担原则与企业状态责任的概括继受

污染者负担原则是一种内化环境成本的手段，注重污染的预防而忽略了法律责任的承担。新环保法确立的损害担责原则突出了法律责任的承担，但是又弱化了责任主体指向。因此，现行法上的损害担责原则作为状态责任概括继受司法裁量之法律依据，其理由并不充分。

以德国为代表的大陆法国家，在环境责任的认定上系采原因者负担原则。原因者负担原则是根据经济学上之目的合理性、规范的社会心理学上之合理性、环境政策的合理性和规范的法上之合理性等得出[12]。大陆法系代表性国家在环境损害的归责原则上都对污染者负担原则进行了发展，其目的是赋予行政机关或司法机关在责任主体的认定上具有更大的选择余地和较为充分的自由裁量依据。由于状态责任概括继受本身的复杂性，通过具体法律规范来加以规定难免不周。因此，中国土壤污染防治立法中应当将环境基本法上的损害担责原则具体化，将原因者负担和受益者负担确立为土壤污染修复责任的归责原则。

5.2 法不溯及原则与状态责任概括继受

法不溯及原则是法治国家对公民信赖利益的保护，也是基于法律的稳定性和可预测性的要求。从实质正义的角度看，当信赖利益不存在、对信赖利益无害或公共利益明显大于信赖利益的情形下，法律溯及力就是必要的[13]。

信赖利益保护应当受到公共利益的限制。当代表社会整体福祉的公共利益明显高于具有个体利益特征的信赖利益时，信赖利益应当退居次要位置。在“常州毒地案”中，公共利益明显高于信赖利益，所以导致被告三公司不具备值得保护的信赖利益。日本东京高等裁判所于平成20年8月20日关于化学厂旧址PCB土壤污染清除费用承担案的判决中，法院认可了《公害防止事业费事业者负担法》第2条对该法实施之前的污染行为溯及力，也采用了同样的理由[14]。

在企业分立合并场合，后继企业与土壤污染修复责任存在身份与占有上的联系因素，将土壤污染修复责任作为继受客体具有正当性[15]。对于分立合并后的企业而言，其概括继受的是公法上的土壤污染治理责任而非私法上的义务。该治理责任自排污行为发生时就已经存在，行政机关或司法机关对继受人课以修复义务，实际上是对业已存在之公法责任的追究，属于非真正的溯及既往，并不必然触发与信赖保护法治原则的冲突。在私益诉讼场合，尽管作为行为责任人之排污企业的主体人格业已终止，然而其人格存续期间所导致之损害状态仍在继续，由于损害赔偿责任并不具有人身专属性，无论继受人是否就该修复义务或赔偿责任与前手企业达成约定，继受人都应当与行为责任人承担连带责任。

5.3 状态责任概括继受的适用限制

中国现行法中尚无关于污染治理责任能否作为继受客体的规定，司法实践中往往直接根据民事立法上“权利义务概括承受”原理审理公法上的污染治理责任，此做法明显违反了法律保留原则。因此，中国土壤污染立法应当为此提供依据，可以直接将企业并购中的后继企业纳入到污染行为人的范围内；或直接规定公法上的污染治理责任能够适用公司法上权利义务之概括承受原理。

为避免以企业并购或者资产收购方式转移资产或逃避环境治理义务情形发生，中国未来土壤污染立法在确立污染治理责任概括继受制度的同时，还应当完善状态责任概括继受的适用限制。其一，确立污染治理连带责任。尽管公司法确立了有限责任制度，但其制度目的是为保护出资人之私益，其适用范围是企业日常经营活动所产生的债务，故该有限责任不应适用于污染修复等公法上义务。因此，无论原企业之人格是否存续，其名义负责人、实际负责人以及其他决策人员，均应当按各自的过错程度对污染行为负责，与后继企业一起构成状态责任人；其二，建立信赖利益保护制度。对于继受人与前手企业中应当对污染行为承担责任的人，按照行为责任人、潜在污染责任人、状态责任人的顺位确定责任范围。对于善意继受人之信赖利益，则可以根据受益者负担原则，规定以其受益范围为限担责。

6 结论

构建中国的土壤污染修复状态责任制度，应当考虑：（1）行为责任人是土壤污染修复责任与义务的首要承担者。在行为责任人不明或者责任能力不足场合，状态责任人应当与行为责任人承担连带责任。在多个状态责任人场合，立法应当授权有权机关按照有效原则并结合比例原则选定首要责任人。（2）政府在行为责任人、状态责任人均无法担责场合，履行的是公法上的环境治理职责，不宜将其界定为状态责任人。在土地征收和国有土地使用权转让场合，政府作为土地交易方应当作为标的土地的状态责任人。（3）公法上的土壤污染修复责任不因责任主体变更而失效，因而不触及法不溯及既往之原则。私法上的土壤修复责任在损害事实存续场合，属于非真正溯及既往，亦可追责。（4）公法上的土壤污染修复责任不具有人身专属性，可以概括继受。按照法律保留原则，土壤污染防治立法应当对此加以明确规定。私法上的土壤污染修复责任概括继受时，对具有信赖利益的继受人应当根据受益者负担原则限制其责任上限。

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