征地诉讼中的三大法律争议

□ 谢 伟 谢 钊

法制建设

征地诉讼中的三大法律争议

□ 谢 伟 谢 钊

2015年5月1日修改的《行政诉讼法》施行后，原来在国土资源和政府法制系统体内循环的征地争议正式进入司法审查领域，于是征地诉讼受案及审查范围、管辖、诉期三大法律争议逐渐浮上水面，本文对此作一探讨。

一、受案、审查范围与应诉机制之争——从征地审批的三大特性观察

社会上通称的征地审批，根据《土地管理法》及其实施条例、《建设用地审查报批管理办法》等规定，在土地管理实践中称为“建设用地批文”（或“批复”，下同）。该审批具有综合审批、层级审批、批次审批的特性，对行政诉讼的受案与审查范围、应诉机制等产生了重大影响。

特性一：综合审批及对征地诉讼的受案、审查范围的影响

我国的征地审批一直立足于保障城市建设的用地需求。因此，虽然现行土地法律制度设置了土地利用总体规划审批、建设用地预审、农转用、补充耕地、供地等多项行政审批，但在用地实践中进行综合审批（即将农转用、征收、补充耕地〈属否独立审批尚有争议〉、供地等视情合并审批）。近年来，国土资源部及浙江省又创设了城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治、低丘缓坡、城镇低效用地再开发等新型建设用地综合审批种类。征地审批的这一特性给行政诉讼受案及审查范围带来了诸多困扰，笔者试作一解析。

建设用地批文是否《行政诉讼法》第十二条规定的“征收决定”？笔者认为，在当前法律及政策并未规定“土地征收决定”的情况下，建设用地批文中的征收内容应视为征收决定，属于行政诉讼受案范围。

建设用地批文是否整个属于行政诉讼受案范围？笔者认为，建设用地批文中征收内容之外的农转用、补充耕地、指标核拨等审批事项，其内部性、综合性较强，很大程度上属于事实行为，且并未改变土地权属，不影响公民、法人或其他组织的合法权益，不当纳入行政诉讼受案和审查范围（供地早已纳入行政诉讼范围，只是对利害关系人审查很严）。而且，该类事项是否可诉牵一发而动全身——从国土资源内部管理看，直接影响到土地利用总体规划审批、土地开发整理立项与复核验收等的可诉性；从外部看，会波及建设项目立项、环境影响评价等相近审批的可诉性。

行政诉讼对征收外的建设用地审批事项当否审查，该如何审查？如上所述，既然征收决定属于行政诉讼受案范围，因此只要理清征收土地的必要条件及报批材料，即可确定征地诉讼的举证和审查范围。笔者认为，征收土地的条件是所征地块权属、地类、面积清楚、补偿安置、社会保障、征地准备及报批程序合法等，与之相关的报批材料包括建设用地呈报说明书及一书几方案、建设用地汇总表、规划局部图、勘测定界图、征地告知、确认、听证材料（或村民代表会议、征地协议等）、社会保障落实情况表等。除此之外的材料，不属于征地必备材料和诉讼审查（举证）范围，仅在法院为厘清案件争议事实时可依职权调取。

特性二：批次审批及对审查对象的影响

为解决单个项目报批导致的报批次数多、材料雷同、效率低下等问题，《土地管理法实施条例》规定对因城市建设使用土地进行分批次审批，即将同一行政区域（一般是县、市域内）多个地块纳为一个批次报批，审批机关针对该批次用地作出一个建设用地批文。该种审批方式的特点是有合有分——合在农转用、补充耕地、建设用地审查报告等材料上，分在勘测定界、规划审查、征地程序（告知、确认、听证或者村民代表会议、征地协议等）等事项上。因此，同一批文所涉地块间很可能并无牵连（尤其是不同村、镇的地块），那当批文进入复议、诉讼程序后，该仅对当事人所涉地块（含承包地、宅基地、流转或租赁土地等）还是要对该批次所有地块进行审查？

笔者认为：批次审批的地块间并无必然关联，行政诉讼应以当事人所涉地块（一个或多个，涉及一个或多个村）为审查对象（也即举证范围），并结合建设用地审批的整体性和当事人的合理诉求进行裁判。此后，其他人再对同一地块起诉的按重复诉讼驳回（前一裁判以利害关系驳回起诉的除外）；针对该批文其他地块起诉时应当受理，但应与既有复议或司法机关的同案裁判相统一。

特性三：层级审批及对应诉机制的影响

土地管理法及其实施条例设置了县、市、省、国四级政府及国土资源部门对建设用地的层级审批（查）权，也就是说，建设用地批文实质上是由上述行政机关共同作出的。实践中，国土资源部及省国土资源部门进一步明确了各级政府、国土资源部门的审查职责及要求（包含材料等），可简单归纳为“权力不变，责任下放”。这种层级审批对征地应诉机制带来两个影响——各级审批（查）机关该否为共同被告、若因下级审查机关失误导致批文错误，败诉责任该由谁承担？

笔者认为：层级审批除法律规定外，也源于现行建设用地审批制度因审批权过高造成的审批成本过高，审批效率低下等问题，以至审批机关无法或不愿一力承担审批责任，故通过行政手段将审批责任及具体事务部分转移给下级行政机关承担，这种做法一定程度违反了“权责一致”的法律原则。在司法审查中，考虑到行政诉讼效率、成本等因素，直接将审批机关列为被告较为便捷，必要时可追加直接相关行政机关为第三人；在实体审查时，只须依法审查建设用地审批并进行裁判，无须考量审批责任的内部移转、切分与承担（即不论其错误因何机关审查不严所致），若因该责任移转导致审批错误，其败诉主体仍然是审批机关。

层级审批的典型争议——报国务院批准的建设用地增设省级政府审核同意实施方案时的可诉性问题。

该问题起源于国土资源部为提高报国务院批准的建设用地的审批效率，2006年起多次发文将建设用地具体审查责任下放至省级政府——增设各省在接获部批复后审核同意农转用和征收实施方案环节（审查建设用地报批的具体材料）。最终，国土资源部的审查内容简化为建设用地规模、规划用途及补偿安置标准等，报批材料也仅保存省审查报告及请示、农转用与征收汇总表、规划修改文本。这种增设审批环节的做法衍生了两大问题：一是当国务院不再审批具体地块时，该批复是否具有建设用地审批效力？二是各省依国土资源部文件承担的审核权系法定授权，还是委托性质？该行为涉及具体地块的征收与农转用，是否属于行政诉讼范围？

笔者认为：对第一个问题，由于国务院行为的不可复、不可诉性，该问题虽有争议但无法在司法审查中得出明确结论。其次，报国务院审批的建设用地，其农转用和征收审批权均在国务院，省政府依照国土资源部规定在批复后审核同意农转用和征收实施方案属于协助审查行为（效力应归属于国土部批复），并非征收实施行为，并不具有独立的效力，自然也不具备可复、可诉性。

二、管辖权之争

征地诉讼极易产生管辖权之争，其原因极为复杂，为便于理解，笔者虚拟一个案例切入主题。

金华市张某、李某的土地被省政府以浙土字A〔2010〕XX号批文征收了，两人若不服寻求救济，在管辖方面可能遇到下述问题：

A.两人应先向省政府就该批文申请行政复议，还是可以直接起诉？若张某申请复议，李某直接起诉，该如何处理？（复议前置）

B.两人若起诉，应向被征收土地所在的金华市人民法院起诉还是向征收审批机关省政府所在地杭州市人民法院起诉？（参照适用不动产管辖）

C.张某、李某向省政府申请行政复议后，被省政府维持该批文。此后，张某向国务院申请裁决，李某向人民法院起诉，此时哪个机关具有管辖权？（先申请原则）

D.两人的行政复议申请被省政府以超期驳回。此后，张某能否就驳回的复议决定向人民法院起诉，而李某可否就浙土字A〔2010〕XX号批文向人民法院起诉？（重复诉讼之规制）

（一）复议前置——解决复议机关与人民法院之间的管辖权争议

法源：根据《行政复议法》第三十条，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。该规定是启动行政复议的条件——当事人须认为行政行为侵犯其土地权利；行政复议、诉讼中也对“侵犯”形成了相对客观的把握标准——即不简单以当事人在诉状或庭审中的单方陈述来判定，而应结合行政行为与当事人的利害关系。此外，征收土地决定是对现有土地权属和利用状况的改变，自然影响当事人的合法权益，完全符合该条复议前置的要件。

优势：复议前置充分发挥了行政复议的功能，实现了复议机关与人民法院的无缝对接，防范了裁判冲突。浙江省2000年左右开始受理征地复议案件，复议机关在十余年的审理实践中积累了大量化解征地矛盾的经验和成熟的审查标准。因此，实行复议前置，可以在行政复议中化解大多数征地纠纷（起码半数以上）：一则发挥行政复议主动性强（全面审查、专业性强、调查力量强）、程序简便（不受庭审及证据规则束缚）、及时便民（化解争议手段多）等特点，查清是否超过复议期限、案涉批文是否包含原告土地（上述内容因建设用地审批的报批材料，而且集体土地分包、使用、收回、流转等多由村委会掌握，相关文书及图件资料不齐全，若简单通过行政诉讼的证据规则审查不切实际）等问题，形成相对合理、统一的征地受案条件；二则通过行政复议的调查、调解、听证、全案审查等方式，从根源上解决案涉争议，做到事结事了；三则解决因部分当事人申请行政复议，部分当事人直接就征地批文起诉引发的裁判冲突。

（二）参照适用不动产所在地管辖原则——解决人民法院之间的管辖争议

对建设用地批文经行政复议，进入行政诉讼程序的，到底该由复议机关所在地人民法院还是被征收土地所在地人民法院管辖问题，亦多有争议。笔者认为，对复议维持、撤销、变更、确认违法的，因已就建设用地批文（复）实体内容进行了审查，涉及对不动产权利的处置，参照适用不动产管辖原则，由被征收土地所在地中级人民法院管辖为宜；对复议决定驳回申请或不予受理的，因属否受案范围、有无利害关系、超否复议期限等受案条件的审查，多属行政复议程序性审查内容，可以由复议机关所在地人民法院管辖。但从最终趋势看，统一由被征收土地所在地中级人民法院管辖为宜。

（三）先申请原则——解决国务院最终裁决与行政诉讼效力的方式

行政复议机关就建设用地批文作出维持决定后，依照《行政复议法》第十四条规定，当事人可以选择国务院最终裁决或者行政诉讼。由于建设用地批文涉及当事人众多，因此行政复议后很可能出现有些当事人向人民法院起诉，有些当事人向国务院申请最终裁决，如此造成的矛盾该如何化解？笔者认为，由于两种救济途径的互斥性，当事人先向哪个机关提出救济申请（以邮寄为准，建设用地审批机关应协助提供具体情况），哪个机关就具有管辖权（若同时寄出的，以先收到的机关为管辖机关），其他机关应当终结审理（此程序中的当事人可参加有管辖权的机关的审理程序中）。

（四）重复诉讼之规制——复议被驳回后能否直接就建设用地批文起诉？

当一个针对建设用地批文的行政复议申请因无利害关系、超期等原因被驳回或不予受理后（以下统称“驳回决定”），申请人可否选择复议决定或建设用地批文起诉，或者同时起诉？笔者认为，当事人只能选择该驳回决定提起行政诉讼。

首先，根据《行政复议法》第十六条，复议或诉讼为选择关系。当事人申请行政复议后，其后只能就复议决定提起行政诉讼；若允许其可就建设用地批文直接起诉，意味着当事人同时步入复议和诉讼两个程序，本质上已违背该条的选择性规定。

其次，若允许当事人同时就驳回决定及建设用地批文起诉，意味着复议程序的辛劳及决定效力完全被漠视；而且极易造成不服驳回决定的案件在杭州中院审理，不服原批文的案件参照不动产管辖原则在其他地市中院审理引发的裁判结果不一致。

笔者认为：对各类管辖争议，可按下述程序处理：当事人对建设用地批文不服，须依复议前置规定先行申请行政复议。复议机关作出驳回决定的，当事人只能就驳回决定起诉，若法院最终裁判支持该驳回决定，则救济终结；若法院最终裁判撤销该驳回决定的，由复议机关重新复议。复议机关维持建设用地批文的，当事人可选择向国务院申请最终裁决，或提起行政诉讼（向不动产所在地人民法院），依先申请原则（辅以先收到原则）确定由国务院或人民法院管辖。

当事人未按上述程序寻求救济的，人民法院可在释明后不予立案或驳回起诉。

三、诉期之争

（一）“知道”之辩

行政诉讼的诉期以利害关系人“知道”或应当知道之日起算，但由于“知道”是个主观色彩极强的词汇，一个人对一件事可能明明知道却说不知道，或者以前说知道但诉讼时说不知道，现今的信息公开更成为当事人证明自已知道的绝佳武器。因此对知道应该有个客观规制，这就得靠“应当知道”。对于“应当知道”的把握标准，《国务院法制办关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国办发〔2014〕40号）规定十分明确，行政诉讼中可以参照（故下文中统称为诉期），本文不再赘述。

（二）最长诉期

起算点：诉期的起算点是“当事人知道或应当知道时”，根据国办发〔2014〕40号文件，其中最晚的起算点在补偿登记、征地或房屋拆迁协议、领取（提存）征地或房屋拆迁补偿款、协调征地补偿标准争议申请或行政复议、诉讼、信访、信息公开中提到征地决定主要内容中的最晚的一个。

未告知复议（诉）权时的诉期：需要指出的是，当征收土地决定作出（实践中为征收土地公告发布）后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限，诉期自上段“当事人知道或应当知道时”起算，最长不超过两年。

最长诉期：参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第二十八条，不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷，其中并不包括案涉因征收土地决定引发的行政纠纷（虽然在管辖上参照适用该规定）。而且，土地征收决定具有行政强制性和前置性（为土地使用的前置程序），以及征收后的不可回复性，若僵硬适用20年的诉期，非但不符合国家建设用地审批的定位与宗旨，还可能危及征地制度的权威、确定性以及用地者的信赖利益，也无法达至诉权设计的初衷，引发社会公共利益与公平正义的两相矛盾。因此，最长诉期应当适用一般行政行为的诉期，即该行为作出日的5年。