也谈缩小征地范围

□杭州市征地拆迁办公室 徐春鹰

也谈缩小征地范围

□杭州市征地拆迁办公室 徐春鹰

完善征地制度、缩小征地范围是土地制度改革的重要课题，改革目标的提出已有时日，然而到目前为止减少征地面临许多问题，困难重重。

一、缩小征地范围所面临的困难

缩小征地范围所面临的法律障碍主要是现行的土地管理法。

“公共利益”如何审核法律未作具体规定。城市的发展、基础设施的建设、有效投资的扩大，都涉及土地资源，需要用地。《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是法律只提出了“公共利益”这样一个抽象的概念，却没有对“公共利益”作具体的界定，也没有出台一系列配套的关于公共利益的审核程序，国务院、省政府在征地审批中也不对征收的目的、征收后的土地用途进行审核。现实中，无论是否属于公共利益都可以启动征收，征地范围非常宽泛。

何为公共利益？一般认为凡涉及社会中非特定的绝大多数人的利益，应当属于公共利益的范畴，如学校、医院、养老院、高速公路等。然而，相同的建设项目因为不同建设主体、不同阶段，情况就变得复杂，如私立学校、民办医院以盈利为目的但兼具公益性。此外，有些属于直接公共利益,有些是间接公共利益，界定起来就不那么容易。

法律规定要用地先征地。在我国用地来源单一，主要依靠征地。因为《土地管理法》第43条规定，除了四种例外情况可以使用集体土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。这四种情况分别是兴办乡镇企业、村民建设住宅，建设乡（镇）村公共设施和公益事业，但是这些用地主体只能是村民或村集体组织。而国有土地来源有两种，一是原来即是国有土地，二是国家征收的原属于农民集体所有的土地。由于现实中没有那么多的既有国有土地可供，大量的城市建设用地就主要依靠征地了。

集体土地进入建设用地市场受法律限制。由于经济发展对建设用地的需求不减，要减少征地，将征地限于为公共利益目的，非公共利益的用地就要另辟蹊径了，如集体土地入市。但是集体土地进入建设用地市场受到土地管理法的限制，土管法第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

二、缩小征地范围的政策沿革与实践探索

因为“缩小征地范围”的改革是一项系统工程，牵一发而动全身，到目前为止真正落到具体政策措施的寥寥无几。

2008年党的十七届三中全会决定中提出要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。也就是允许圈外非公益性项目用地采取协商用地方式。

2010年国土资源部在全国选取了天津、沈阳、武汉、长沙、重庆和成都6城市，启动缩小征地范围改革试点工作,试点项目确定为圈外非公益性用地。试点中，有的地方尝试推出了非公益性用地建议目录，试点项目涉及的土地流转收益大部分归当地集体和农民所有。而涉及农用地转为建设用地的，则仍然严格按程序报批并办理农转用手续。在当前用地指标普遍不足的情况下，地方政府不是很愿意将指标用于圈外的试点项目。

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》指出，“缩小征地范围，规范征地程序”“建立城乡统一的建设用地市场”，以及“改革完善农村宅基地制度”。然而由于受到土地管理法的限制，允许流转入市的仍然只是在符合规划和用途管制前提下的农村集体经营性建设用地。集体建设用地虽然数量庞大，但主要是农民宅基地，经营性用地其实非常有限，仅靠这么少量的土地入市，对于缩小征地范围意义不大。

三、建议破除法律障碍

修改土地管理法律法规。缩小征地范围是一个顺应时代发展的改革方向，征地制度改革涉及到利益的调整与分配，必须依法进行。决策者不应当仅仅满足于提出改革目标，关键还是要将目标上升到法律层面，以法律的形式确定下来。

出台公共利益审核细则。公共利益的界定在全世界都是一个难题。多数学者认为，我国现阶段的公共利益界定需要综合运用“目录列举”和“程序认定”两种方法来明确。国家应当对此进行研究，制定《土地征收目录》，该目录是开放的、动态的，根据社会、经济发展进行增减完善。建立公共利益认定程序，在土地征收审批中增加用途和目的审核的环节。

加快集体建设用地市场建设。缩小征地范围的目的是让农民作为土地的拥有者获得更多的土地受益，从某种角度说，缩小征地范围的试点，实际上是扩大范围后的集体土地流转试点。缩小征地范围，需要同步建设集体建设用地市场，以下这些是必须面对和要解决的基础问题，如项目用地确定在圈外还是包括圈内，经营性建设用地是指现状还是指被规划用于经营性用途，项目所在集体土地如何流转，如何保留集体所有的性质，两种性质土地如何实现同权等。