编制省级国土规划若干重要问题的思考

□浙江省土地勘测规划院 关 涛

编制省级国土规划若干重要问题的思考

□浙江省土地勘测规划院 关 涛

2017年2月，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》（以下简称《纲要》）。这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。为贯彻落实好《纲要》，目前各省正全面推进省级规划的编制工作。省级国土规划的编制是落实《纲要》的重要节点和关键一环。因此，正确把握《纲要》主旨，在省级层面贯彻落实好，笔者认为应重点抓住以下几个问题。

一、清醒认识《纲要》的规划定位

此次印发的《纲要》，明确界定了《纲要》是国土空间开发与保护的顶层设计和总体部署。因此，作为省级国土规划亦如此，省级国土规划是省级国土空间开发与保护的顶层设计和总体部署。正像《纲要》编写组所讲的，我国改革开放近40年来，以相对紧缺的资源禀赋支撑国家近30多年的高速增长，一些地方出现国土开发失衡、资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题。加上既往的主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等规划都是从功能定位、土地利用、城乡建设等不同侧重出发，对国土空间进行的布局安排，存在交叉冲突、相互掣肘的现象。当前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，国际国内发展环境与条件发生深刻变化，国土开发利用面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的风险。因此，在高度重视生态文明建设的当今，提出优化国土空间开发格局、促进资源节约集约利用、加强自然生态体系建设和环境保护的《纲要》，就是绘制国家美丽国土的空间蓝图。从省级层面看，各省因发展的方式和阶段等因素不同，表现出来的实际情况和存在的问题也有差异，所需解决的面临问题也有各自侧重，但绘制省级层面的国土空间蓝图，省级国土空间开发与保护的顶层设计和总体部署是省级国土规划的核心定位，要不忘初心。

二、正确把握《纲要》的主旨要义

此次发布的《纲要》，从指导思想上、总体目标上、战略路径上体现了中央治国理政新理念新思路新战略的要求，这个要求突出了一个我们国家在国土发展上的总布局，核心是经过三个五年计划时间，形成一个国土蓝图的总格局。具体而言：一是要切实贯彻“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为建设美丽中国和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供重要支撑和基础保障；二是要建设“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展”美丽国土目标；三是要牢牢把维护国家粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置。这是《纲要》确定的主旨要义，是省级层面编制国土规划的规定动作，必须全面贯彻落实到位。同时，因各省承担的国家发展战略定位有所不同，其自身的发展程度、区位特点、资源禀赋也各异，因此，省级国土规划还要把自身特色体现出来，应有自选动作，突出优势和特色。

三、准确界定《纲要》的编制内容

此次发布的《纲要》，开宗明义突出强调了《纲要》是战略性、综合性、基础性规划。这样的表述，一是决定了《纲要》是意在体现规划战略站位，是一个高屋建瓴的规划，突出战略性，而不是强调战术性的一个规划；二是决定了《纲要》是体现国土空间综合发展的国家意志，不是孤立的行业性规划或区域性规划，是国家发展的规划；三是决定了《纲要》是目前各类空间规划的上位规划，是各类空间规划的总规划，确立了其规划的基础地位。因此，在省级国土规划编制中，要牢牢把握好规划的战略性、综合性和基础性，不应意在替代业已形成的各相关区域性规划、行业规划，要重在突出省级国土空间规划的统领作用，切实服务于国土空间发展的国家意志。

四、重点部署《纲要》的规划格局

此次发布的《纲要》，作为国家级空间规划，确立了国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”的总格局。具体可以理解为，国土集聚开发是国土规划的“根”。我们一切规划的方向是为了科学发展，这是规划的根基。突出体现在重点开发区域与优化区域，依托轴与带，构建网络型架构，引导生产要素向重要廊道和重点区域有序流动，高效集聚。国土分类保护是国土规划的“本”，一切规划的结局是为了人与自然的和谐，这是规划的本质。突出围绕环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源五个方面资源环境保护主题，区分保护、维护、修复三个不同保护级别，形成覆盖全域“五类三级”的国土保护格局。国土综合整治是国土规划的“策”。一切规划的实施是需要科学的落实，这是规划的对策。突出坚持“山水林田路是一个生命共同体”的理念，从提升利用效率、修复生态功能、改善环境质量、更新城乡风貌、维护自然景观等多角度，推进城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源集中开发区及海岸带和海岛地区为重点，推进形成“四区一带”的国土综合整治格局。“三位一体”是国土规划的“略”，一切规划的编制是为了达成一个总格局，这是规划的战略。突出以区域联动、陆海统筹为重点，以强化“三线”管控为保障的国土开发保护体系，实现一次集成性创新。通过“根、本、策、略”确立的规划格局，决定了三个五年计划后的国土空间总结局。省级国土规划，要因地制宜，因位施策，既要做好国家意志的省级承接，又要发挥出谋篇布局本省的规划总统领作用。

站在国家发展的历史重要节点上，《纲要》的发布恰逢其时，高屋建瓴，意义重大。切实编制好省级国土规划是国家赋予我们行业的历史使命，重担在肩，要勇于担当，有能力担当，更善于担当，要不辱使命，全力编制好省级国土规划。

国土规划

所谓国土规划是从土地、水、矿产、气候、海洋、旅游、劳动力等资源的合理开发利用角度，确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想。

其主要任务是，根据地区的发展条件，从其历史、现状和发展趋势出发，明确规划地区社会经济发展的主要问题，确定社会经济发展方向和目标，对地区国土资源的开发利用、整治和保护作出总体部署，对资源产业化的重大项目和国土建设活动进行统筹安排，并提出规划的实施政策和措施。