对完善农民合作社法律制度的思考

宋家明 米晓健

对完善农民合作社法律制度的思考

宋家明 米晓健

2007年7月开始实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称农民合作社法），对促进我市农民合作社的健康发展起到了重要保障促进作用。为了适应农业农村经济发展需要，发挥法律的引领保障作用，全国人大农业与农村委启动了法律修订程序。为修改好这部法律，市人大农业农村委员会进行了深入调研，提出了修订完善的有关建议。

一、农民合作社法在天津实施的基本情况

农民合作社法颁布后，市委、市人大常委会、市政府高度重视，加强对法律实施的组织领导，广泛开展宣传，召开工作会议，下发指导意见，制定地方配套法规和扶持政策，深入推进法律的贯彻实施。

1、制定配套规定，颁布实施《天津市农民专业合作社促进条例》。农民合作社法实施后，市委、市政府加大贯彻落实力度，先后制定了《天津市农村土地承包经营权作价出资农民合作社登记暂行办法》《关于促进农民专业合作社联合社发展的试行意见》《农民专业合作社联合社章程》等文件，推动指导农民合作社发展。市人大常委会于2014年制定并实施了《天津市农民专业合作社促进条例》（以下简称《条例》）。《条例》按照“发展、规范、扶持、提升”的原则，对合作社的管理体制、设立规范、出资和分配方式、支持措施等内容做出了明确规定，为我市农民合作社健康发展提供了法制保障。截至2016年底，全市工商登记注册农民合作社达到11365家，是2013年的2.2倍；成员总数约25.2万户，是2013年的1.7倍；资产总额约365.1亿元，是2013年的2.6倍，农民合作社呈现出快速发展的良好态势。

2、积极引导农民合作社开展规范化建设。近年来，市政府及相关部门与时俱进，因势利导，推动我市农民合作社实现了从重视数量增长到数量、质量并重的转变。2012年，市政府召开农民合作社工作座谈会，总结交流农民合作社发展经验，研究存在的问题和促进发展措施。2016年，印发了《关于做好农民合作社提质增效工作的通知》，指导有农业的区通过强化指导、扶持服务，促进农民合作社健全规章制度、完善运行机制、加强民主管理。通过开展提质增效工作，农民合作社的规范化建设水平进一步提升，经济实力、发展活力和服务带动能力进一步增强，运营质量不断提升。

3、深入开展农民合作社创建活动。我市制定了市级农民合作社和市级农民合作社示范社标准，连续五年印发了《关于进一步深入开展市级农民合作社和市级农民合作社示范社创建活动的通知》，在全市有农业的区组织开展了市级农民合作社和市级农民合作社示范社创建活动，培育认定了一批农民合作社典型，起到了“拨亮一盏灯，照亮一大片”的示范带动作用。截至2016年底，累计培育认定市级农民合作社522家，其中市级农民合作社示范社149家。有71家农民合作社被农业部等国家九部门认定为国家级农民合作社示范社。

4、积极培育合作社人才队伍。我市高度重视农民合作社人才队伍建设，建立了市、区和乡镇三级约400人的农民合作社辅导员队伍，制定了《天津市农民合作社辅导员考核暂行办法》，明确了合作社辅导员的职责和考核、奖励措施；印发了《关于实施农民合作社负责人、财会人员和辅导员三年免费培训行动计划方案的通知》，开展了对农民合作社负责人、财会人员和辅导员在法律法规、规范化运营、财务管理、品牌培育与营销等专题培训。2014年至2016年，共组织培训4600人次，逐步建设了一支懂政策、善经营、会管理的带头人队伍，一支懂制度、会理财、精核算的财会人员队伍，一支懂理论、精业务、有责任心的合作社辅导员队伍。

5、积极开展财政扶持。自2012年以来，我市连续五年制定了《农民合作社财政扶持项目申报指南》，明确了扶持范围、条件、标准和资金用途要求。重点开展以下扶持：一是扶持市级农民合作社和市级农民合作社示范社开展标准化、无害化生产，品牌培育建设和服务设施建设；二是扶持规模较大、实力较强、带动范围较广、利益联结紧密的服务型农民合作社开展投入品供应建设、田间耕作建设和产品加工销售能力建设；三是扶持产业基础好、规范程度高、带动范围广、经营实力强、销售服务优的合作社开展营销体系和品牌建设。2012年—2016年，市级财政累计投入约1.1亿元，扶持了180家农民合作社改善了生产经营条件，延长了产业链条，服务和带动能力进一步提升。

二、实施农民合作社法存在的问题

十年来，我市农民合作社取得了长足发展，在推进“三权分置”，提高农业发展水平，促进农民增收中发挥了重要作用。但也面临一些新问题，需要通过完善法律制度和政策措施给予解决，主要包括：

1、农民合作社总体水平不高。存在着办社范围窄，规模小，发展水平低，服务带动能力、竞争能力相对较弱的问题，多数农民合作社仍以农产品生产为主，盈利能力、品牌创建能力不强。缺乏高水平的技术、营销和管理人才。

2、农民合作社内部治理不够规范。合作社成员界线模糊，盈余分配机制有待完善，普通成员的民主权利体现不够充分。风险共担的利益机制没有完全形成。

3、农民合作社联合社的法律地位有待明确。联合社设立的组织结构、成员制度、治理结构、盈余分配、扶持政策等需要给予明确和规范。

4、农民合作社发展资金不足。合作社发展中面临着贷款难、融资难、保险难、担保难等金融问题亟待解决。

三、对促进农民合作社发展，修订完善农民专业合作社法相关问题的有关建议

1、加强扶持，促进农民合作社发展壮大。现阶段的农民合作社多数仍以农产品生产为主，经营范围窄、产业链短，其发展依然受到农业资源、自然灾害、农业结构失衡、国内国际农产品市场供求等多重因素影响。因此，要拓宽农民合作社的业务范围，克服合作社生产经营上规模小、品种单一等弊端，向多产业、复合型合作社方向发展；要统筹现有面向“三农”的资金，集中投向农民合作社，解决目前扶持政策撒“芝麻盐”，扶持效果不突出的问题；要支持符合条件的农民合作社承担涉农建设项目，促进合作社自我发展壮大的能力；土地部门要按照中央的要求，对农民合作社生产经营所需的配套用地按照农业用地进行管理，解决合作社生产经营配套用地难问题；水利、电力部门要对合作社生产用水用电，按照农业用水用电价格对待，降低农民合作社生产经营成本；人力资源社保部门要制定鼓励人才流向农民合作社的机制，对在合作社工作的技术、管理经营人才在社会保障、职称评定中，应给予和其他企业相同的对待；税务部门要抓好对农民合作社在农业生产、流通、加工、服务等方面税收优惠政策的落实。政府管理部门在扶持农民合作社的发展中，既要扶持初创期的合作社，更要鼓励有规模、有水平、带动农民致富能力强的合作社。既要鼓励农业生产型的合作社，也要鼓励为农业生产提供产前、产中、产后服务的合作社，更要鼓励发展三次产业融合、产品产业交叉的复合型农民合作社、联合社，使农民合作社提质增效，发展壮大，在促进农业现代化，带动农民增收致富上发挥更大作用。

基于上述考虑，在法律修订中建议增加以下内容：一是修订法律的名称，拓宽农民合作社的范围，删除农民专业合作社的“专业”二字，将农产品生产、农业生产资料的使用、农业生产经营设施的建设和运营、农民民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发与经营等，纳入农民合作社的设立范围，促进农民合作社由农业的产中向产前、产后服务延伸，由一产向一二三产产业融合发展。二是增加农业农村的涉农工程建设，同等条件下由农民合作社优先承担的规定。三是增加农民合作社农机存放、农作物晾晒储存、秸秆存放等用地按照农业用地进行管理的内容。四是增加农民合作社用水用电按照农业用水用电价格收取费用的内容。五是增加农民合作社引进的技术和生产经营管理人员，人力社保部门应当允许所在的合作社为其缴纳“五险一金”，在职称评定上和其他企业和组织享有同等权利的内容。六是增加市场监管部门在办理农民合作社登记中不再强调合作社的专业属性，对农民土地股份合作社和具有多种经营形式的复合型农民合作社予以登记。

2、完善内部管理机制，调动成员积极性。要在完善农民合作社法基本框架和内容的基础上，赋予农民合作社更多的自主权。应在总结近年来实践经验的基础上，推进以制定更加完善的农民合作社章程为核心的自我管理约束机制，最大限度地调动合作社成员的积极性，促进合作社的发展壮大。要科学界定农民合作社农民成员身份。要清晰合作社成员的产权及价值评估，明确收益分配的方法。要明确合作社的内部治理结构，科学合理地设置理事长、理事会和监事会等机构，切实发挥内部管理机制作用。要严格落实“一人一票”在管理表决中的民主作用，加强政府部门对合作社章程执行的检查与监督，防止农民合作社理事长、龙头企业成员擅自决策侵害成员权益问题的发生。要构建有效的利益链接机制，建立合作社成员利益共享、风险共担的机制，防止成员负赢不负亏的现象，保持农民合作社的稳定可持续发展。要建立科学的盈余分配制度，有效解决部分管理人员无交易额、但对合作社发展贡献较大的分配问题。

因此，在法律修订中应当增加以下内容：一是明确政府主管部门要加强对农民合作社章程制定的指导，不断完善农民合作社章程示范样本，明确合作社的设立、生产经营管理活动、分配、合并、撤销由合作社章程决定的内容。二是增加政府主管部门加强对农民合作社章程落实情况的检查与指导，受理合作社成员对违反合作社章程行为的投诉，并进行调查处理的内容。三是增加农民合作社成员与本社的交易量（额）较少或者没有交易量的农民合作社成员，其可分配盈余按照章程规定或者经全体成员同意的办法返还或分配的规定，体现农民合作社民办、民管、民受益的性质。

3、促进农民合作社的联合，不断提高合作社自我发展的能力水平。要顺应农民合作社做大做强的趋势，解决目前合作社小、散、弱的问题，采取有效的引领促进措施，助推合作社适时走向联合发展。基本思路是：鼓励农业生产型合作社与加工型、销售型合作社联合，促进农业产加销型合作社的发展，延长农业产业链，增加合作社的盈利水平。鼓励服务型合作社与生产型合作社联合，提高服务与生产的融合程度，促进合作社生产能力和质量水平的提高。鼓励龙头企业和农民合作社的对接，发挥龙头企业在资金、技术、人才、营销网络、品牌上的优势和农民合作社农业资源的优势，加速合作社的做大做强。在扶持政策上可以把现有的扶持农业技术推广、农产品加工、农村土地流转、农产品品牌建设、旅游生态村、农田水利等鼓励资金捆绑使用，扶持联合社的发展。对京津冀跨地区成立的农民合作社，实行双向共同扶持，推动农民合作社通过联合实现更大发展。

因此，在法律修订中，一是应明确两个以上的农民合作社可以成立农民合作社联合社。农民合作社联合社应当有自己的名称、组织机构和场所，有联合社全体成员制定并通过的章程。二是要明确农民合作社联合社应依法进行登记，取得法人资格，领取营业执照，登记类型为农民合作社联合社。三是要明确鼓励和支持联合社设立的资金、税收等扶持政策。四是应增加对农民合作社联合社没有做出特别规定的，适用于本法对农民合作社的一般规定，即对农民合作社的一切鼓励促进措施都适用于联合社。

4、解决农民合作社资金瓶颈，促进农民合作社发展。要把解决农民合作社发展面临的资金短缺，贷款难、融资难、担保难等问题作为促进农民合作社发展的重要措施和手段。一是要实施农民合作社内部的资金互助，允许合作社、联合社成员通过内部集资的形式获取生产经营资金，以解决发展资金困难问题。二是政府对农民合作社贷款实行贴息政策，引导社会资本投向农民合作社。三是引入龙头企业，按照龙头企业带来资金的多少赋予成员资格和成员表决权份额，促进龙头企业向合作社投入更多的资金。四是保险机构要优先为农民合作社的生产经营提供保险措施。五是各级农业担保公司要为农民合作社贷款融资提供优先担保，促进社会资本流向农民合作社。

因此，在法律的修订中，一是应增加经县级以上人民政府的批准，农民合作社可以在生产经营的基础上，依法开展内部信用合作，进行成员之间的资金互助活动内容。二是增加县级以上人民政府对符合条件的合作社贷款实行政府贴息政策。三是增加鼓励龙头企业将资金投向农民合作社，可按照投入资金额确定龙头企业在合作社的表决权票数内容。四是增加保险机构要为农民合作社的生产经营活动实行优先保险的规定。五是增加农业担保机构对符合条件的农民合作社贷款项目优先提供担保的内容。

（作者分别为市人大常委会农业与农村办公室副主任，综合处副处长）