当前中国灰霾治理的法治化对策探究

焦 珊 卢晓燕 蔡政英

1.三峡大学计算机与信息学院，湖北 宜昌 443002；

当前中国灰霾治理的法治化对策探究

焦 珊1卢晓燕2蔡政英1

1.三峡大学计算机与信息学院，湖北 宜昌 443002；

2.三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002

随着社会经济的发展，中国的灰霾问题日益严峻。本文分析了中国灰霾的现状，剖析了社会方面和法制化方面的因素。并进一步分析了其中存在处罚力度、处罚方式的问题，并提出了相应的法制化策略，包括摒弃错误的传统环境保护理念、因地制宜地制定各地环境许可的标准和条件、建立具有环保专业知识的司法队伍、建立专门的环保的法庭，以减少社会活动对环境的破坏，从而减少灰霾。

灰霾；法制化；行政监管；行政诉讼

近年来，中国的灰霾问题日益严重，引起了国内外专家学者，以及党和政府的高度重视[1-3]。近年大量的研究表明：大气灰霾不仅污染人类生存环境，也会对人体健康造成损害，甚至影响全球能量平衡[4-7]。

一、灰霾治理存在的法律监管问题

虽然中国政府在治霾上付出了巨大的努力，仍然收效甚微，尤其在法律监管上尚存以下几点问题：

(一)我国目前的的环境监管的内容对灰霾天气的治里措施还不全面

当前我国的环境管理体制立法速度缓慢，有关环境管理部门的权限界定不清晰，这就导致了不同环境保护部门之间存在推诿和扯皮，比如，今年4月份根据中国环境保护部最新通报重污染天气应对工作督查情况中显示，一些地方政府在重污染天气应对工作中就存在互相推诿扯皮的情况。

(二)有关法律条款存在冲突

环境本身包含内容就很庞大复杂，所以立法体系也显得庞杂，我国不仅有《环境保护法》，还颁布了20多部有关的单行法。这使得相同的环境违法行为，出现了完全不同的处罚规定。比如，在违反排污申报方面的规定上，基本上所有的环境保护法律法规的规定都是处以罚款，但是却出现了各种不同的处罚程度，有的罚款处以10万元以上之高，有的却只有3000元左右之低。

(三)法律规定重复内容比较多

比如，在《环境保护法》中及其他单行法里规定的环境保护规划和影响评价、排污申报和许可制度，其实内容基本上是重复的，这样的规定既不利于节约立法资源，也不易于法律法规的现实操作。

(四)法律制度设计存在漏洞

环境法律制度的设计上不够合理，一些不法污染者恶意钻这些空子，从事着污染环境的“合法”行为。就比如，关于限期治理制度的设计，法律没有规定限期治理制度的次数，也没有规定对没有达标的行为应采取强制性的措施，所以在实践中，许多企业将限期治理作为理由，“光明正大”地超标排放污染物。

(五)灰霾法律责任界定困难

在美国，其环保署内部人员会公开收集与空气污染有关的、健康影响相关的、最新的科学及医学方面的文献资料，一旦研究结果表明需要对空气标准变动，环保署将联合不同的科学家组成小组对新的标准进行起草、修订，他们有来自于组织内部，也有来自于组织外部的，然后仔细地对修订稿存在的问题进行仔细审议。但我国在对相关标准进行制定时，还没有专门考虑公共健康影响方面，这就不可避免地在现实中出现许多矛盾。一直以来，在地方行政关系中，环保部门的地位很尴尬，没有较强的实权，行政监管污染行为成本高，即便将经济承受力作为排放标准的重要考虑因素，也无法达到理想效果。

(六)环境诉讼“立案难”

曾经，在规定环保组织可以进行环境公益诉讼时，有人担心会出现“滥诉”现象。但现在看来担心是多余的，事实上，环境公益诉讼还是没有解决现实的“立案难”问题。2013年，“自然之友”环保组织针对环境污染提起过两起环境公益诉讼，均以不予立案收场；另一个环保组织中华环保联合会曾经8次立案无果。现实中，一个环境污染案件是否受理，法院也会受到地方保护主义和其他因素的影响。

二、灰霾治理的法制化原因剖析

考察我国法律关于环境监管体制的规定，我们会发现法律监管存在以上问题的根本原因在于：我国目前关于环境监管体制的规定是比较零散的，不同的法律条文之间相互重复、甚至相互矛盾。国家环境保护总局副局长潘岳指出：“政府在环境保护方面的不作为和干预执法以及决策失误造成了严重的环境顽疾。”主要原因包括：

(一)法律规定偏抽象，导致实际操作不佳

在我国，有些法律法规条文描述比较模糊，就容易导致实践中出现有法不能依的现象。从表面上来看，属于立法过程中不严密导致的，但其实质原因是立法过程中利益的权衡，为了解决不同利益冲突，立法机关企图借助模糊的处理方式，结果使得立法无法执行。

(二)环境立法的处罚力度偏低

对于环境违法行为，如果有关部门对其处罚的力度太低，使得企业违法成本过低，就无法达到法律的威慑作用。现实中，许多企业在财务预算中就规定了环境保护罚款“预算”，因为如果一个10万千瓦的发电机组，如果开环保设备每天的环保成本大概是五六十万，如果不开环保设备也就罚款1万。因为太低的处罚对于那些实力雄厚的企业来说，这种罚款根本就微不足道。

(三)有些环境立法处罚又过于简单粗暴

任何事情走极端总是会适得其反，立法的初衷并不是用严苛的处罚来处理一切事情。有些法律条文规定，如果污染事故发到重大、特大，就决定关闭该企业。该项规定表面上看有效，但却无任何针对性效果。而且考虑到现实情况是：如果一家企业关闭，首当其冲的就是这些无辜的职工的就业，这就让更多民众深深受害。

(四)环境立法对于灰霾方面不全面，针对性够不强

比如，导致灰霾出现的原因有汽车尾气。但是却没有针对汽车尾气排放量的严格限制，这不仅导致了严重的交通阻塞问题，也成为了灰霾天气出现的“元凶”。

三、灰霾监管的法制化策略

(一)摒弃错误的传统环境保护理念，将“以人为本，全面、协调、可持续的发展观”，树立新的发展理念，达到人与自然的和谐相处；把经济建设和环境保护综合考虑，重视经济效益兼顾生态效益，要在保护中开发，保护和治理环境；坚持把节约资源放在首位，开发资源不忘节约资源；科学发展市场经济，将绿色GDP作为新标准。

(二)因地制宜地制定各地环境许可的标准和条件

由于我国幅员辽阔、地域广阔，各地区生态、自然、经济、社会等方面存在着千差万别，这就要求在制定各地区之间的环境许可标准时不应该死硬划一。需要建立等级的环境许可标准体系，分为高中低标准，在中央政府的指导下，统一规定那些本来有条件实现良好的环境状况的地方，而给那些本来自然环境恶劣，经济条件不好的地区规定一个适合的标准来要求，在全国起到一个指导性的作用。而不是以偏概全，一致要求。

(三)建立具有环保专业知识的司法队伍

因为当前环境问题凸显，环保领域涉及水、土壤、空气、自然环境还有社会环境等诸多方面，所以在审判中需要专业性的人才，如果不具备相当强的专业知识，就不足以应付现实生活中遇到的各种环保问题。不具备专业的知识也不能及时的预见可能存在的新的环境问题，给予解释和说明，并提出有效的解决该问题的法律手段。就好像我们现在出现的灰霾天气，就是因为法律部门中拥有环保专业知识的人太少或者专业性知识太薄弱，不仅造成了严重的法律漏洞，也造成了现在这么严重的灰霾天气。

(四)建立专门的环保的法庭

因为现在的环保问题已经严重到几乎每个国家存在这样或者那样的环境问题，所以有必要设立一个专门的机构来实行专业化管理。环保法庭的设立不仅能推动司法专业化的发展，而且对于中国的法制化具有重要意义。由于环境纠纷的复杂性，建立专门的环保法庭也可以减少法院之间的相互推诿的现象，真正做到“有法可依，有院可诉”。

(五)环境立法严格到个人

我们每个人都应该对灰霾的出现承担责任，有时候就是因为忽视那些小的污染源才导致了后来的不可收拾。所以立法应该严格到个人，让司法约束个人的环保行为。

[1]Pan，Qingchun；Yu，Yongsheng；Tang，Zhenghao；etal.Haze，a hotbed of respiratory-associated infectious diseases，and a new challenge for disease control and prevention in China[J].American Journal of Infection Control，2014，42(6)：688-688.

[2]吴兑.灰霾天气的形成与演化[J].环境科学与技术，2011，03：157-161

[3]毛致伟，郭萍.灰霾天气的危害与防治措施[J].中国环境科学学会，2013，5：3.

[4]贺泓，王新明，王跃思，王自发等.大气灰霾追因与控制[J].中国科学院院刊，2013，03：344-352.

[5]QX/T 113-2010.霾(灰霾)的观测和预报等级[Z].中国气象局，2010.

[6]Cheng，Hairong；Gong，Wei；Wang，Zuwu；etal.Ionic composition of submicron particles(PM1.0)during the long-lasting haze period in January 2013 in Wuhan，central China[J].Journal of Environmental Sciences-China，2014，26(4)：810-817.

[7]Paulraj，Antony；Jayaraman，Vaidy；Blome，Constantin.Complementarity effect of governance mechanisms on environmental collaboration：does it exist?[J].International Journal of Production Research，2014，52(23)：6989-7006.

X

A

2095-4379-(2017)22-0016-02

焦珊(1997-)，女，汉族，湖北荆州人，三峡大学计算机与信息学院，2014级本科生；通讯作者：蔡政英，三峡大学计算机与信息学院。