浅“议一《户土一地宅管”理政法策》走修向订问中题的

□ 湖州市国土资源局南浔区分局 张亚民

浅“议一《户土一地宅管”理政法策》走修向订问中题的

□ 湖州市国土资源局南浔区分局 张亚民

近期，《土地管理法》修订征求意见稿（以下简称“意见稿”）发布以后，引起社会热议。近年来，随着我国社会经济迅速发展，《土地管理法》很多方面已经不能适应当前社会发展需要，在这种情况下，启动对《土地管理法》的修订很有积极意义。但从目前披露的多项修订意见看，并没有对“一户一宅”有新的修订，这是值得商榷的地方。

一、主体认定愈发困难

农村宅基地使用权及房屋所有权审批和登记的主体基本条件是本村农民集体经济组织成员，这是毫无争议的。但是在农村集体经济组织宅基地原使用权人户内的家庭成员，现因就业、升学、入伍等等原因将户口迁到城市（城镇）的，能否认定其农户身份进行确权登记？其现所在“户”内其他非农成员是否也同样拥有共有份额？在社会经济发展、人口迁移频繁、户籍改革步伐加大的背景下，这种情况会越来越多。

二、宅基地的“集体属性”与登记的“户主代表”之间存在认知偏差

由于宅基地使用权的集体属性，在确权登记中基本是以户主为代表进行登记的，这样会衍生出宅基地使用权人户内成员户口迁移变动后，迁移人员（迁出或迁入）的份额分配问题。由于人口迁移之后户口本内成员和不动产权证权利人的不对应性，若该问题分配不合理，势必给建房审批、征地拆迁和其他亲属户口迁移带来很大阻力。

三、户与宅的先后顺序长期以来纠缠不清

农户在户口分户时，往往被户籍部门要求提供分立好的不动产登记证；而根据“一户一宅”政策，国土资源部门是以户为单位进行农村宅基地使用权和房屋所有权证登记。随着社会经济的飞速发展，户改步子加大，在分户、立户时把拥有土地、房产作为前置条件的趋势会越来越明显，如何协调好户改与土改关系，协调宅与户的关系还需要相关政策来明确。

城乡户籍迁移将“在农村拥有合法宅基地”作为前置条件，另外，在城市房地产价格畸高的情形下，合法的农村宅基地使用权和房屋所有权被视为另一种投资渠道，最终将矛盾聚焦到了“一户一宅”，因此，土地管理制度设计中，有几个导向是应当值得注意的。

产权保障的价值取向。实际上，宅基地作为“兜底线”的保障政策，一直都被认为是农户最后的“救命稻草”。部分农户因为就业、升学、入伍，被迫将户口迁出农村成为城市户口，对他们来说，原农村房屋是“物权法定”的产权保障。“农村利益可保留、城镇利益可享受”是改革的重要基调，因此“一户一宅”的定位应当由“住有所居”的底线保护为主，转向底线保护与产权保障的并重。

以地管人的责任担当导向。“人户分离”成为近十年来中国城市的普遍现象，地方政府在公共政策安排和资金使用上，包括交通配置、医疗布局、教育支出等，又往往过多依赖户籍信息，由此产生的失误、浪费和管理偏差，也十分惊人。而城乡户口统一、居住证制度等户改政策思路已经释放了明确的信号：将以户管人转为以地管人、以房管人、以业管人。不动产登记对城市来讲，是对权利人房产买房、租赁的确认与管理，对农村来讲，是对农户房产、农户身份的确认。从以地管人的角度来讲，只要权利人在城市有房，就不应该再试用“一户一宅”。因此，如何从理念上向“以地管人”转型、如何不完全依赖于户籍制度，是“一户一宅”政策应当思考和完善的。

城乡统筹的“一户一宅”制度转向。宅基地的无偿取得和有偿退出，是城乡居民趋之若鹜的原因之一。从长远来看，只要城市的房价稳定在合理区间，保证农村耕地保有量，规划统一、开放的集体土地市场（宅基地市场），建立城乡统一的建设用地市场，既可以将土地溢价的收益归还给农村和农民，也可以稳定城乡房地产市场、解决好市民迁为村民的问题，实现城乡统筹的“一户一宅”。当然，建立城乡统一的建设用地市场也有许多亟待解决的难题，需要不断探索。