国际公共部门会计准则动态

国际公共部门会计准则理事会第一次会议

2016年3月7日至11日，国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）2016年第一次理事会会议在美国纽约召开，财政部会计司张娟和杨海峰分别作为理事和技术顾问参加了此次会议。

一、会议基本情况

IPSASB是隶属于国际会计师联合会（以下简称IFAC）的独立的准则制定机构，专门致力于制定高质量的适用于公共部门主体的国际公共部门会计准则，并推动其准则在全球各国家和地区的采用。IPSASB设有18名理事席位（分别来自17个国家，其中，加拿大占两个席位），均为兼职。本次会议是2016年IPSASB第一次理事会会议，在位于美国纽约的IFAC办公室举行，除摩洛哥的理事因人选变动缺席外，其他来自亚洲（中国、日本、巴基斯坦）、欧洲（英国、法国、德国、瑞士、罗马尼亚、奥地利）、美洲（美国、加拿大、巴西、巴拿马）、非洲（南非）和大洋洲（澳大利亚、新西兰）的17名理事及其技术顾问，亚洲开发银行、欧盟委员会、欧洲统计局、国际会计准则理事会、联合国、国际货币基金组织、世界银行、经济与合作发展组织等国际组织观察员，美国政府会计准则委员会等相关准则制定机构代表以及IPSASB工作人员共约50人参加了会议。

会议前一天举行了新当选理事及其技术顾问的见面会。理事会新任主席伊恩·卡拉瑟斯（Ian Carruthers）和技术总监约翰·斯坦福（John Stanford）介绍了IPSASB治理结构、议事规则和工作计划。伊恩主席对新任理事和技术顾问表示欢迎，对包括中国在内的理事所在国家一如既往地支持IPSASB的工作表示感谢，希望新任理事和技术顾问积极参与IPSASB相关事务，为IPSASs制定做出应有贡献。

本次会议不仅涉及遗产资产、公共部门特殊金融工具、排放交易机制等10项准则项目技术议题，还涉及IPSASB治理、未来工作计划等行政议题。

二、会议主要议程项目

（一）遗产资产

遗产资产项目于2015年6月经IPSASB批准后重新启动，旨在对遗产资产的会计处理及披露提供更具体的要求和指引，目标是制定一项新的准则或对现行《国际公共部门会计准则第17号——不动产、厂场和设备》（IPSAS 17）和《国际公共部门会计准则第31号——无形资产》（IPSAS 31）进行修订，以解决遗产资产定义、范围、确认、计量、披露等问题。

本次会议就制定该项目咨询文件所涉及的相关技术问题开展讨论，主要包括（1）项目咨询文件的体例结构；（2）遗产资产的确认问题；（3）非物质文化遗产和自然遗产的会计处理问题；（4）与遗产项目相关的负债。此外，会议还对咨询文件第一章草稿进行了审核。经过讨论，会议责成工作人员根据讨论情况对相关材料的结构和内容做进一步修改，在起草的咨询文件中对理事们就遗产项目确认问题提出的不同观点进行反映和分析、突出对遗产相关信息需求问题的阐述，提交6月份理事会会议进一步讨论。

（二）租赁

2016年1月，国际会计准则理事会（IASB）发布了《国际财务报告准则第16号——租赁》（IFRS16），取代了《国际会计准则第17号——租赁》（IAS 17）和相关解释公告，引入了单一的承租人会计模型，要求承租人针对期限超过12个月的所有租赁确认资产和负债（基础资产为低价值资产的情况除外）。此议程目标在于对原基于IAS 17的《国际公共部门会计准则第13号——租赁》（IPSAS 13）进行修订或制定一项取代IPSAS 13的新的租赁准则，以保持公共部门和私营部门在租赁会计上的趋同。

本次会议上，工作人员提交了一份有关租赁准则的项目大纲提请理事会批准，该项目大纲简要介绍了IFRS 16的主要内容和变化，阐述了启动该项目的合理性和目标，分析了开展该项目的关键问题和可能影响，并提出了项目时间表。经过讨论，理事会一致同意正式启动租赁准则项目，但责成工作人员根据IPSASB既有的审核和修改IASB文件的政策文件进一步评估公共部门租赁的会计处理是否应当与新的IFRS 16相一致，并考虑分析该项目与收入项目的关联及协同推进关系，识别解决公共部门租赁业务的特殊问题（如基于名义或资助条款的租赁的会计处理），抓紧研究起草该项目主要问题的分析材料，连同修改后的项目大纲提交6月份理事会会议。

（三）重估资产的减值

本次会议上，工作人员提交了对《征求意见稿第57号——重估资产的减值》（ED 57）草案的反馈意见分析报告，提请理事会对该项目的下一步方向提供指引。经过讨论，理事会同意工作人员对反馈意见的分析，认同资产减值与重估值下跌在概念上不存在差异但在实务操作上存在差异，要求工作人员继续按照ED57中所建议的方法对IPSAS21和IPSAS26进行修订，同时也对IPSAS17和IPSAS31进行相应修订，并将最终修订稿提交6月份理事会会议。同时，理事会建议工作人员在未来的“公共部门计量”项目中考虑研究ED57反馈意见中提出的一些计量问题。

（四）公共部门特定金融工具

2013年12月，IPSASB批准了公共部门特定金融工具项目大纲，正式启动该项目，旨在为公共部门特定金融工具制定会计指引。IPSASB拟在2016年9月发布一项针对该项目的咨询文件，就公共部门特定金融工具的类型、确认和计量方法、列示和披露等问题进行讨论。咨询文件的主要内容包括四章，第一章为概述和目标，第二章为流通中货币，第三章为货币黄金，第四章为IMF配额和SDR。截至2015年12月，IPSASB已经对咨询文件前三章内容进行了审议。

本次会议主要审议该项目咨询文件第四章，重点讨论的议题包括：本章的目标，本章的范围和定义，IMF配额、SDR持有（SDR holdings）和分配(SDR allocations)的性质和功能，IMF配额的确认和计量，SDR持有的确认和计量，SDR分配的确认和计量等。经过讨论，理事会基本同意工作人员就上述议题提出的建议或作出的分析。理事会责成工作人员对咨询文件做进一步的修改完善，对全文的一致性、准确性等方面进行全面复核，提交6月份理事会会议审议。

（五）社会福利

社会福利项目旨在识别政府产生特定社会福利费用和负债的情形及方式，研究如何在财务报表中确认和计量此类费用和负债。IPSASB于2015年7月发布了该项目的咨询文件《社会福利的确认和计量》，提出对社会福利会计采用义务事项法、社会合同法和保险法三种方法。截至2016年2月，工作人员共收到35份反馈意见。

本次会议旨在对咨询文件反馈意见中涉及该项目范围和社会福利定义的意见分析进行讨论，为工作人员继续开展本项目研究提供指导。在讨论过程中，大多数理事认为该项目范围至关重要，不仅涉及本项目中社会福利的范围，而且还涉及与非交换性交易费用项目（项目范围限定为除社会福利之外的非交换性费用）的关系。

（六）非交换性费用

2015年6月，IPSASB正式启动了非交换性费用项目，旨在制定针对除社会福利以外的非交换性费用确认和计量相关的准则，同时也将考虑与除社会福利外的非交换性费用相关的预计负债事项。非交换性费用项目的内容主要包括：（1）非交换性交易的范畴，包括非交换性费用的定义；（2）资源提供者何时确认现时义务和负债；（3）与非交换性交易相关的负债如何计量；（4）相关披露要求。考虑到该项目与收入项目存在诸多交叉，IPSASB在2015年12月的会议上决定联合推进两个项目，要求工作人员起草一份同时涵盖收入和非交换性费用的咨询文件。

本次会议就草拟的咨询文件——《收入和非交换性交易费用》的有关内容提请理事会审议，主要对以下两个议题进行讨论：第一，关于非交换性交易引起的负债的计量基础。理事会一致同意采用履约成本作为资源提供方非交换性交易负债的计量基础，建议在咨询文件中进一步阐述其理由和影响。第二，制定非交换性费用指引时两种可选方法。一是针对非交换性费用继续应用IPSAS19的指引。二是扩大《国际公共部门会计准则第23号——非交换性交易收入：税收和转移》（IPSAS23）的范围以涵盖非交换性费用。工作人员在议程文件中阐述了两种方法的优缺点，提请理事会讨论是否同意两种可选方法的优缺点分析以及是否应当将两种可选方法纳入咨询文件。理事会经深入讨论基本认同工作人员对两种方法优缺点的分析，建议工作人员进一步研究对称处理的必要性和可行性，并将两种方法的优缺点分析再行完善后包括在咨询文件中征询意见。

（七）收入

为了保持与IFRS的趋同，同时解决《国际公共部门会计准则第23号——非交换交易收入（税收与转移支付）》的有关应用问题， IPSASB于2015年3月启动了收入项目，旨在制定一项或多项涵盖现行国际公共部门会计准则中交换性与非交换性交易收入的会计准则。IPSASB决定起草一份涵盖收入和非交换性交易费用的咨询文件，同意构建一个可适用于更广泛的包含履约义务的收入交易的履约义务法，包括基本符合IFRS 15所述标准的交易（本次会议议程文件中提及的A类交易，即交换性交易和涉及向第三方提供商品和服务的非交换性交易），以及不符合IFRS 15所述标准但附带履约义务的非交换性交易（本次会议议程文件中提及的B类交易）。但是，对于其他不涉及履约义务的非交换性交易（本次会议议程文件中提及的C类交易），IPSASB认为仍然适用IPSAS23，但需要对IPSAS23做出修订。

本次会议上，理事会主要讨论了B类交易是否适用履约义务法，以及如果适用，需要对IFRS15做出那些修订。在会议讨论过程中，针对B类交易，绝大部分理事认同工作人员提出的将IFRS15中“商品和服务转移”修改为“履约义务满足”等系列修改建议。包括我方代表在内的部分理事认为B类交易中“识别与客户的合同”等方面存在困难，应当考虑修改并提供更多指南。个别理事提出采用《国际会计准则第20号——政府补助》（IAS20）中的会计处理方法解决B类交易分期确认收入的问题。部分理事还指出了议程文件中A、B、C三种分类范围的交叉问题。会议还对咨询文件——《收入和非交换性交易费用》的结构进行了审议。经充分讨论，理事会同意在咨询文件中按A、B、C三种类别进行讨论，但需对会议文件中的具体分类描述略做修改以清晰分类界限，此外需要重点讨论资本补助的处理方法。理事会责成工作人员根据讨论情况对咨询文件做进一步修改，提交6月份理事会会议。

（八）碳排放权交易机制

碳排放权交易机制（ETS）项目于2014年9月启动。2015年，IPSASB督促工作人员与IASB工作人员加强在本项目上的合作，旨在建立一个能够反映ETS管理方和参与方交易经济实质的一致性的会计方法，要求工作人员首先起草一份背景文件，以描述政府ETS的公共政策目标、不同类型的排放机制以及潜在的经济影响，并且通过典型国家的案例研究，识别和评价实务中涉及ETS管理者和参与方的会计处理方法。

本次会议上，工作人员提交了本项目背景文件草稿及支持背景文件的案例研究材料，归纳了ETS中涉及管理者的四种会计处理方法：排放权票据（金融负债）、排放权许可（无形资产）、污染物定价机制——权利和义务、排放权限额（税收及或有事项）。会议经过讨论,理事会认为该项目作为与IASB的联合项目应暂缓推进，但理事会一致同意以“工作人员文件”的形式先发布一份有关该项目的背景文件，并为相关方面研究提供参考。另外，在讨论过程中，有理事提出应当增加中国在ETS实践方面的案例。我方代表表示，如果理事会和工作人员决定增加中国的案例，我方将积极提供相关支持。

（九）IPSAS的应用

现行IPSASs适用于除“政府企业”（Government Business Enterprise, 简称GBE）之外的所有公共部门主体。《国际公共部门会计准则第1号——财务报表列报》（IPSAS1）中对于GBE做了完整的界定。但是，长期以来，相关方面认为IPSASB对于GBE的定义模糊且过于宽泛，导致实务中对IPSASs的适用范围有不同理解。IPSASB于2015年7月发布了《征求意见稿第56号——IPSASs的应用》（ED56），建议从现行的IPSASs中删除GBE这一术语，转而采用原则导向对IPSASs适用的主体——“公共部门主体”的特征予以界定。各方反馈意见对此建议总体上表示赞同。

本次会议对ED56的反馈意见分析报告进行了讨论，审议并通过工作人员根据反馈意见提出的有关术语、文字等方面的修改建议。经过逐页审议，理事会表决通过了“对IPSASs前言的修订”公告的最终稿，涉及对IPSASs每项准则和应用指南适用范围、生效日期和相关结论基础的修订。以上通过的文件于2016年4月正式公布，自2018年1月1日起生效。

（十）年度改进项目

2015年10月，IPSASB发布了《征求意见稿第58号——对IPSASs 2015的改进》（ED58），主要围绕以下四个方面的内容对现行IPSASs进行改进：（1）基于公共部门会计准则概念框架发布而对系列准则的修改。（2）一般性改进，主要涉及两个内容，一是建议删除有关参照国际和国家会计准则处理“持有待售的非流动资产和终止经营”有关规定；二是对《国际公共部门会计准则第32号——服务特许权协议：授予方》（IPSAS32）进行修订。（3）针对与政府财政统计（GFS）标准相协调的改进。（4）针对IFRS的改进。主要针对IASB年度改进项目对IPSASs进行改进，以实现与IFRS的趋同。

本次会议审议了工作人员提交的对ED58反馈意见的分析报告，讨论了工作人员提出的对ED58的修改建议，表决通过了《对IPSASs2015的改进》最终稿，自2017年1月1日起生效。

（十一）IPSASB治理

在本次会上，IPSASB主席对IPSASB的治理情况进行了通报。一是关于公众利益委员会（Public Interest Committee，PIC）。IFAC于2015年成立了PIC，以更好地监督IPSASB的工作，监督范围包括IPSASB理事的提名和任命安排、IPSASB战略及工作计划形成的程序和过程以及国际公共部门会计准则的制定。PIC由四名成员构成，分别来自国际货币基金组织(IMF)、世界银行（WB）、最高审计机关国际组织（INTOSAI）、经济合作与发展组织(OECD)。该委员会每年至少召开一次会议，对上述监督议题提出建议。二是关于IPSASB咨询顾问组（Consultative Advisory Group,CAP）的组建。为了在国际公共部门会计准则制定过程中获得更好的咨询，IPSASB正在积极筹备成立CAP，作为IPSASB正式咨询程序中一个不可或缺的机构，对IPSASB的战略、技术项目和议程、以及IPSASs制定和实施中可能涉及的关键技术问题和事项等提供咨询。CAP的工作受PIC监督。截至本次会议止，CAP的主席已经确定，但其成员还在招募之中，将于4月完成成员任命，计划在2016年6月召开的IPSASB理事会议前一天举行创立大会。CAP的成立被外界认为是强化IPSASB治理的一个重要的里程碑。

（十二）2016至2019年IPSASB工作计划

本次会议在会议开始时专题审议了2016至2019年IPSASB的工作计划，并于会议结束时，根据会议讨论情况，就相关项目推进计划进行了微调。

另外，在本次会议的闭门会议上，与会理事还就IPSASB的议事规则、会议形式和组织、材料提供等进行了深入讨论。

国际公共部门会计准则理事会第二次会议

2016年6月21日至24日，国际公共部门会计准则理事会（IPASAB，以下简称“理事会”）2016年度第二次理事会会议在加拿大多伦多召开。会计司制度一处处长张娟作为理事会理事参加了此次会议。

本次会议是理事会2016年度第二次理事会会议，由理事会主席伊恩·卡拉瑟斯（Ian Carruthers）主持，17名理事和理事会技术总监约翰·斯坦福（John Stanford）及其他准则项目技术人员均参加了会议，理事会咨询顾问组（Consultative Advisory Group, CAG）主席托马斯·穆勒·马奎斯·博杰（Thomas Müller-Marqués Berger）列席会议。各位理事的技术顾问，亚洲开发银行、欧盟委员会、欧洲统计局、国际会计准则理事会、联合国、国际货币基金组织、世界银行、经济与合作发展组织等国际组织观察员，美国政府会计准则委员会等相关准则制定机构代表等30多人旁听了会议。

本次会议议题丰富，议程共12项，涵盖行政议题和准则项目议题。行政议题包括理事会治理、更新理事会《工作大纲》、理事会工作机制等。准则项目议题包括相关准则项目的表决和讨论，表决通过的准则项目包括公共部门特定金融工具、雇员福利、重估资产的减值；讨论的准则项目包括社会福利、租赁、遗产、收入和非交换性费用等。我方代表在此次会议上积极发言，很多观点和意见得到认同和采纳。

国际公共部门会计准则理事会第三次会议

2016年9月20日至23日，国际公共部门会计准则理事会（IPASAB，以下简称“理事会”）2016年度第三次理事会会议在加拿大多伦多召开。会计司制度一处杨海峰作为中方理事的技术顾问参加了会议。

本次会议由理事会主席伊恩·卡拉瑟斯（Ian Carruthers）主持，15名理事（理事会设有18名理事席位，目前有1个席位空缺，本次会议有2名理事请假）、16名技术顾问和理事会技术总监约翰·斯坦福（John Stanford）及其他准则项目技术人员均参加了会议，理事会咨询顾问组主席托马斯·穆勒 ·马奎斯 ·博杰（Thomas Müller-Marqués Berger）列席会议。联合国、国际货币基金组织、世界银行、经济与合作发展组织、欧盟委员会、国际会计准则理事会（IASB）等国际组织观察员，美国政府会计准则委员会、新西兰外部报告委员会、摩洛哥财政部、法国政府审计委员会、韩国公共财务协会、加拿大公共部门会计委员会等相关准则制定机构代表等20多人旁听了会议。

本次会议共设10项议程，涵盖行政议题和准则项目议题。行政议题主要涉及现任理事会副主席、来自南非的理事珍妮·波焦利尼（Jeanine Poggiolini）女士任期已满，增补其技术顾问琳迪·博德维希（Lindy Bodewig）女士为新任理事，以及批准来自新西兰的理事安吉拉·瑞安（Angela Ryan）女士为理事会新任副主席。准则项目议题共有六项，分别为收入和非交换性费用、遗产、社会福利、租赁、金融工具更新和公共部门合并，会议对六项准则项目的相关问题进行了充分的讨论。

国际公共部门会计准则理事第四次会议

2016年12月6日至9日，国际公共部门会计准则理事会（IPSASB，以下简称理事会）2016年度第四次理事会会议在南非斯坦陵布什召开。会计司制度一处张娟作为中方理事、杨海峰作为其技术顾问参加了会议。

一、会议基本情况

本次会议由理事会主席伊恩·卡拉瑟斯主持，17名理事（理事会设有18名理事席位，目前有1个席位空缺）、15名技术顾问和理事会技术总监约翰·斯坦福及6名准则项目技术人员参加了会议，理事会咨询顾问组主席托马斯·穆勒·马奎斯·博杰、国际会计准则理事会（IASB）理事越智孝次和国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、联合国发展计划署、欧盟委员会、欧盟统计局等国际组织观察员列席了会议，来自南非特许会计师协会、南非会计准则委员会、肯尼亚公共部门会计准则委员会、阿布扎比酋长国会计署、亚太会计师联合会和南非国内有关会计师事务所和公共部门的代表近40人旁听了会议。

本次会议会期4天，共设10项议程，涵盖行政议题和准则项目议题。

二、准则项目议题表决及讨论情况

（一）公共部门合并

本项目旨在解决公共部门合并会计问题，目标是制定关于公共部门合并的分类、确认和计量的相关准则。理事会在2012年6月发布了关于该项目的咨询文件，并于2016年1月发布了《第60号征求意见稿：公共部门合并》，意见反馈截至日期为2016年6月30日。在9月份会议上，理事会就该项目征求意见稿反馈意见的采纳情况进行了审议，责成工作人员对该准则草案做进一步修改完善后提交本次会议表决。

在本次会议上，理事会对该项目准则草案全文进行了逐页审议，与会17名理事最终全票表决通过了《国际公共部门会计准则第40号——公共部门合并》。该准则将于2017年1月份发布，自2019年1月1日起生效。

（二）遗产

该项目旨在对遗产相关的会计处理及披露提供更具体的要求和指引，目标是制定一项新的准则或对现行《国际公共部门会计准则第17号——不动产、厂场和设备》（IPSAS 17）和《国际公共部门会计准则第31号——无形资产》（IPSAS 31）进行修订。该项目当前处于起草咨询文件阶段。2016年9月会议上，理事会对咨询文件前三章内容进行了审议，对后四章结构和内容进行了讨论，并责成工作人员根据讨论情况对咨询文件做进一步修改完善后提交12月份会议讨论。

由于理事会对于遗产资产确认和计量问题未达成共识，本次会议没有按照预期计划表决通过遗产项目咨询文件，仅原则性通过咨询文件草案前四章内容。会议责成工作人员根据讨论情况对咨询文件前四章内容做进一步调整，并对其他各章内容做进一步修改完善后提交2017年3月份会议再次审议。

（三）收入和非交换性费用

该项目旨在参照《国际财务报告准则第15号——与客户之间的合同产生的收入》（IFRS15）中采用的履约义务法，对理事会现行准则中的收入会计进行修订，并建立非交换性费用会计的进一步指南。该项目目前处于起草同时涵盖收入和非交换性费用的咨询文件阶段。2016年9月的会议中，理事会着重讨论了该项目咨询文件的框架结构，并责成工作人员对咨询文件的结构和内容做进一步修改后提交12月份会议审议。

本次会议上，理事会总体上对新的咨询文件中的结构表示赞同，认为已经充分吸收了9月份会议的意见和建议。会议随后对咨询文件前四章内容进行了逐页审议。理事会主席责成工作人员对咨询文件相关内容做进一步修改完善后，提交2017年3月份会议审议并表决。

（四）金融工具

该项目属于国际公共部门会计准则与国际财务报告准则趋同项目，目的是对理事会现行的金融工具准则进行修订，以与《国际财务报告准则第9号——金融工具》（IFRS 9）继续保持趋同。该项目目前处于起草征求意见稿阶段。在2016年9月会议上，理事会审议通过了草案中关于金融工具分类和计量、金融资产减值、对IFRS 9相关术语的修改等内容，学习了套期会计教育材料，讨论了公共部门资产证券化会计问题。

在本次会议上，理事会首先听取了理事会顾问组主席关于12月5日顾问组会议对本项目的咨询意见。随后审议通过了工作人员在征求意见稿草案中关于混合工具和嵌入衍生工具、套期会计以及过渡条款的提议，并对结论基础草案进行了审议。理事会责成工作人员会同项目工作组进一步完善征求意见稿中的有效力的内容，力争在2017年3月份会议上进行表决。另外，责成工作人员加快修改和完善准则应用指南和示例，力争在2017年6月份会议上表决。

（五）租赁

该项目旨在根据2016年1月IASB发布的《国际财务报告准则第16号——租赁》（IFRS16）对《国际公共部门会计准则第13号——租赁》（IPSAS 13）进行修订。2016年6月，理事会审议通过了该项目大纲。在2016年9月会议上，理事会做出了一项重要决议，即在公共部门出租方会计上，应当遵循国际公共部门会计概念框架，采用与承租人相对称的使用权模型，责成工作人员进一步研究提出出租方会计处理的具体模型，提交12月份会议继续讨论。

在本次会议上，工作人员提出了两种出租方使用权模型的会计处理方法：一是继续确认基础资产，同时将未实现收益确认为负债。二是终止确认部分基础资产，将剩余部分重分类为剩余资产，但不确认负债。理事会围绕两种方法的优缺点进行了激烈讨论。由于各方观点分歧较大，理事会最后对这两种方法进行了举手表决，与会大多数理事支持第一种方法，主要原因是第一种方法能保证所出租实体资产至少能被租赁一方所确认，但资产重复确认问题依然存在。会议随后就租赁（包括“名义租赁”）的计量、承租人对租赁负债和租赁修改的重估、售后租回交易等进行了讨论。理事会责成工作人员继续就租赁准则相关问题进行研究，尽快着手起草征求意见稿。