明确基本原则 完善制度建设 提升能力水平缺陷产品召回数量的确定规则探析

文 黄培东

明确基本原则 完善制度建设 提升能力水平缺陷产品召回数量的确定规则探析

文 黄培东

缺陷产品召回数量的确定，是召回活动的重要内容和核心要素。加强对确定规则的研究，对推动召回实践有序运行和召回制度长远发展，都有着积极的促进作用。本文介绍了缺陷产品召回数量确定的重要意义和主要特征，分析了问题产生的主要原因，提出了解决路径和方法。

缺陷产品召回数量的确定，是召回活动中一项必不可少的重要内容。其正确与否，关系到召回管理的顺利实施，关系到缺陷产品相关方的权益维护。当前，我国召回制度虽历经十多年的发展，取得了长足进步，但受理论、制度、实践等多方因素的影响，实务中对缺陷产品召回数量判定不准、认定不清、处置不规范等问题仍客观存在，一定程度上影响和制约了召回活动的规范运行。因此，加强对召回数量确定规则的研究，尽快解决现实存在的问题和短板，对推动我国召回制度长远发展，无疑具有重要的意义和价值。

意义所在

缺陷产品召回数量的确定（以下简称召回数量的确定），简单而言，是指在召回管理过程中，对需要实施召回的缺陷产品的具体数量予以明确界定的活动。作为召回活动不可或缺的关键内容，科学、合理地确定召回数量，有助于推动召回活动现实和长远两个方面的发展。

一、从现实情况看，有助于推动召回管理的规范有序

我国召回制度明确规定：生产者实施召回，应当制定召回计划，按照备案的召回计划实施召回，并应当以便于公众知晓的方式发布信息。制度同时规定：政府部门应当及时向社会公布已经确认的产品信息，以及生产者实施召回的相关信息。因此，无论是生产者制定召回计划、发布召回信息，还是政府部门实施计划备案、发布召回公告，都涉及产品召回数量这一基本内容。以国家质检总局《缺陷消费品召回管理工作规范（试行）》为例，其规定召回计划应包括生产者信息、召回产品信息等内容。而召回数量是召回产品信息中至关重要的一项：一方面，召回数量的确定关系着产品名称、规格型号、生产批次、生产起止日期等相关信息的确认；另一方面，召回数量的确定也关系到后续产品销售渠道调查、召回实施及效果评估等事项的展开，可谓“牵一发动全身”。

二、从长远发展看，有助于推动召回制度的健全完善

召回数量的确定，表面上看只是一个“点”的问题，但事实上其背后往往牵涉诸多的法律概念和法律关系，关联着包括经营领域、环节、行为等诸多要素。因此，合理、规范地确立召回数量的确定规则，一方面，可以进一步明晰召回制度的法律适用边界，理清生产者、销售者、消费者等相关方的召回权利和义务关系；另一方面，可以进一步明晰“召回”、“生产者”等一系列基本法律概念，理清召回制度与《产品质量法》、《消费者权益保护法》等法律之间的关系，推动不同法律制度的深层次衔接。

主要特征

分析当前我国的召回制度，召回数量的确定大致可以归纳出以下几个特征：

一、法定性

召回管理是政府部门应用行政手段，以公权为后盾督促企业履行召回义务、落实质量责任的一种产品质量监管方式。对政府部门而言，召回数量的确定既是实施召回管理的一项具体行政行为，也是履行监督职责开展调查分析的具体结果体现。按照“合法行政”的原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。因此，坚持“有法可依”原则，始终沿着法制化、规范化的轨道进行，召回数量的确定才能避免陷入盲目和随意，召回活动才能避免出现偏差和混乱。

二、合理性

缺陷是指产品存在危及人身、财产安全的不合理危险。对于缺陷产品，只有通过采取积极有效的措施，及时消除不合理危险，才能维护包括消费者在内的产品用户的合法权益，才能保障包括生产者在内的产品经营者的切身利益。随意扩大或缩小召回的数量，必然会对产品缺陷的消除带来影响，对相关方的合法权益造成损害，并最终影响召回活动的实际效果，制约召回制度的健康发展。因此，坚持“科学合理”原则，始终围绕“消除缺陷”这一目标，合理将缺陷产品纳入召回范围，才能最大限度地维护各方权益，实现召回管理的本来目的。

三、普遍性

召回数量的确定普遍存在于召回活动中：一方面，每一起召回案例在召回主体和产品缺陷得以确定后，都必然会面对缺陷产品数量确定的问题，并由此确定下一步的召回行动；另一方面，召回数量的确定也存在于召回活动的各个环节，贯穿于缺陷调查分析、召回计划制定、召回活动实施、召回效果评估等召回活动的全过程。因此，脱离召回数量的确定，召回活动将失去推进的根基，召回管理也将成“无本之木”，难以正常有序地实施。

四、复杂性

召回数量的确定是调查、检查、分析等综合研判的结果，因此具有一定的专业性。与此同时，随着社会经济日益多样，经营形态日趋繁杂，交易环节趋向庞大，召回活动也变得情况复杂、形式多样。一方面，一般案情中往往需要对所涉生产者、销售者库存等是否纳入召回范围作出判断；另一方面，复杂案情中还需要对生产环节的委托加工（如OEM、ODM等），流通环节的租赁、维修、专营专卖等，消费环节的团队购买个人使用等，以及仓储、运输、配送等经营环节中涉及的召回数量作出判断。

原因何在

召回实践中，召回数量的确定是重点也是难点。之所以其成为一个现实难题，归纳起来主要有以下两个原因：

一、召回制度存在短板

召回数量确定的法定性和合理性特征，决定了其必须有科学、严谨、明晰的法律制度规定作为支撑。然而，从目前我国现行有效的召回制度看，对召回数量的确定既未明确基本原则，也缺乏具体、详实的条文规定或法律解释。此外，不同类别产品的召回制度中，对召回的法律定义也各有差异。比如，国务院《缺陷汽车产品召回条例》规定，召回是指汽车产品生产者对其已售出的汽车产品采取措施消除缺陷的活动。食药监管部门《药品召回管理办法》规定，召回是指药品生产企业（包括进口药品的境外制药厂商）按照规定的程序收回已上市销售的存在安全隐患的药品。国家质检总局《缺陷消费品召回管理办法》则规定，召回是指消费品生产者对存在缺陷的消费品采取措施消除缺陷或降低、消除安全风险的活动。《管理办法》同时对“消费品”作出了限定。由于召回制度存在短板，导致实践中召回数量的确定出现了“售出”、“出厂”、“物权转移”、“上市销售”等诸多不同观点。如“售出”的观点认为，召回仅限于已销售给消费者使用的缺陷产品；“上市销售”的观点认为，召回仅限于以销售方式进入流通市场的缺陷产品；“出厂”的观点认为，召回是除生产者库存以外的所有缺陷产品。

二、能力水平还有欠缺

召回数量确定的普遍性和复杂性特征，决定了其对召回从业人员的行政管理能力与专业技术水平有更高要求。然而，目前我国召回制度建设尚处于发展之中。从社会层面看，广大民众的召回意识有待加强，生产经营者对召回制度的理解和认知水平还有待提高。从政府部门看，统一、完备的召回管理架构尚待健全，制度体系还有待完善。从召回实践看，召回管理技术机构多设于产品质量检验检测或标准化研究机构，从业人员虽具备一定的专业技术能力，但在召回管理、行政监督、执法调查等行政管理领域还存在能力短板，召回理论研究和法治能力亟待增强。

解决对策

坚持问题导向，有效破解现实存在的问题，是推动事物发展的重要方式。当前，以召回数量的确定为突破口，重点解决好基本原则、法律制度和能力水平三大问题，将有助于“以点带面”，推动我国召回制度建设迈上新台阶。

一、确定召回的基本原则

缺陷产品召回的基本原则，是召回制度体系和召回活动所适用的、体现制度基本价值的原则。作为指导和引领召回活动的重要依据，召回的基本原则贯穿于召回活动的全过程，解答的是召回“是什么、为什么”等最基本的问题，决定了召回制度的性质、内容、目标和价值取向。应当看到，召回制度的根本目的和重大价值在于，推动生产者采取有效措施，及时消除产品缺陷，防止缺陷产品对公共安全造成威胁。因此，“公共安全”原则应始终作为召回的基本原则之一加以遵循。只有将召回定位于消除缺陷，防止不合理危险可能造成的伤害，并由此科学、合理地设定召回的内容、方式、程序和要求，才能最大限度地发挥召回制度在保障公共安全、维护市场稳定中的积极作用。

二、完善召回的制度设计

召回基本原则的确立，需要召回法律制度的承载和固化得以彰显。其中，在召回数量的确定方面，“公共安全”原则可以有两种体现方式：一是明晰召回数量的确定规则。可以在召回制度中设立相应条款，对召回数量的确定作出明确意思表示。建议采用“出厂”的观点，明确生产者生产的产品出厂，无论企业采取何种经营形态、产品处于何种环节，只要产品确认存在缺陷，都应纳入召回的范畴。由此推动生产者有效履行产品质量主体责任和召回义务，主动消除缺陷产品可能带来的社会危害，切实保障用户的人身财产安全和合法权益。二是调整召回的法律定义。可以在召回制度中对“召回”作出明确定义，即召回是指产品生产者对其出厂的产品采取措施消除缺陷的活动。同时，对“出厂”作出相应法律解释。通过制度的完善，由此实现召回制度涵盖从生产到流通、从流通到消费的整个环节，体现保障公共安全的初衷。

三、提升召回的管理能力

加快召回管理体系建设，充分发挥质监行政与技术资源作用，推动召回管理行政与技术的有机融合，积极构建全国统一、规范、完整的召回管理组织架构。加强召回制度社会宣传，充分发挥新闻媒体和宣传平台作用，面向全社会广泛宣传召回理念和知识，提高召回制度的社会影响力和显示度。加强召回管理专业培训，充分发挥专业平台的资源优势，以生产者、政府部门为重点，集中组织开展召回制度和专业知识的培训、轮训，通过“以案说法”、“以帮带学”等方式，普及召回法制意识，提升召回从业人员能力和水平。